Некоторые проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях

В частности, автор считает необходимым установить в законодательстве требования к жалобе на постановление об административном правонарушении, порядок вызова участников производства на рассмотрение жалобы.

Последующий контроль в сфере принятия постановле­ний по делам об административных правонарушениях весьма важен для обеспечения законности в сфере осуществления ор­ганами государственного управления мер административной ответственности, а также защиты прав физических и юриди­ческих лиц в административных правоотношениях. Данный контроль обеспечивается во многом посредством обжалова­ния постановлений по делам об административных право­нарушениях. Как верно отмечает профессор А. П. Шергин, «применение мер административного наказания затрагивает существенные права и интересы физических и юридических лиц (личная свобода, имущество и др.) и они должны быть за­щищены от произвола лиц, осуществляющих функцию адми­нистративного преследования».

Представляется, что существует ряд проблем правового регулирования обжалования постановлений по делам об ад­министративных правонарушениях, затрагивающих обеспече­ние защиты прав лиц, привлекаемых к административной от­ветственности. В данной статье будут рассмотрены некоторые из этих проблем. Для удобства изложения статья разделена на несколько блоков, каждый из которых посвящен группе одно­родных вопросов, связанных с обжалованием постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

  1. Определение круга лиц, обладающих правом на обжа­лование постановлений и решений по делам об администра­тивных правонарушениях. Важным вопросом обжалования постановлений по делам об административных правонару­шениях является определение круга лиц, которые обладают правом подачи жалобы. Как верно отмечала профессор Н. Г. Салищева, с 2010 года правом на обжалование решений по делам об административных правонарушениях, вынесенных судьей, наделены также должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушени­ях. Однако Н. Г. Салищевой отмечалось, что «данное решение законодателя не соответствует принципам судопроизводства в сфере публичных правоотношений и конституционному принципу независимости судебной власти».

Данное мнение представляется спорным. Обжалование постановлений по делам об административных правонаруше­ниях призвано защищать не только права лиц, подвергнутых административному наказанию, но также и права потерпев­ших, а также публичные интересы, затронутые администра­тивным правонарушением. В связи с этим предоставление должностному лицу, составившему протокол, возможности обжаловать решение суда по делу об административном правонарушении может быть обосновано интересами защи­ты прав потерпевших, а также неопределенного круга лиц. Особенно это полномочие ценно для административного преследования правонарушений в таких сферах, как охрана окружающей среды, общественный порядок и обществен­ная безопасность и др. В связи с этим данная новелла пред­ставляется прогрессивной. Однако право должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы, обжаловать решения арбитражных судов по делам об административных правона­рушениях должно быть закреплено и в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - АПК РФ). Данное изменение законодательства могло бы защитить права потерпевших и других лиц в случаях привлечения к ад­министративной ответственности субъектов, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

  1. Форма и содержание жалобы на постановление или ре­шение по делам об административных правонарушениях. Для реализации физическими и юридическими лицами права на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях имеют первостепенное значение вопросы установления формы и содержания жалобы. Однако данные вопросы были оставлены законодателем без внимания. Дан­ный пробел был восполнен только частично посредством при­нятия Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодек­са Российской Федерации», которое действует и в настоящее время. Пункт 18 данного Постановления устанавливает, что в случае, если глава 25 АПК РФ содержит конкретные правила, то именно они, а не положения Кодекса Российской Федера­ции об административных правонарушениях (далее - Кодекс РФ об административных правонарушениях) применяются при производстве по делам об административных правонару­шениях.

Думается, что не лишена оснований позиция профессо­ра М.Я. Масленникова, согласно которой порядок рассмотре­ния дел об административных правонарушениях, закреплен­ный в АПК РФ «...более громоздкий и не может быть лучше обычного.. .». Но все же, поскольку нормы АПК РФ применя­ются к производству по делам об административных правона­рушениях, необходимо проанализировать данные нормы.

Статья 209 АПК РФ устанавливает иную форму обраще­ния для обжалования постановлений по делам об админи­стративных правонарушениях - «заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к адми­нистративной ответственности». Руководствуясь этими обсто­ятельствами необходимо обратиться к положениям статьи 209 АПК РФ.

Представляется, что требования к заявлению об оспари­вании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, установленные статьей 209 АПК РФ, не полной мере учитывают интересы защиты прав лиц, привлеченных к административной ответственно­сти. Так, пункт 3 части 1 указанной выше статьи устанавливает, что в заявлении об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности должны быть указаны права и законные интересы заявителя, которые нарушены, по его мнению, обжалуемым решением.

Данное требование, как справедливо указал Шестой ар­битражный апелляционный суд в Постановлении от 14 фев­раля 2008 г. № 06АП-А80/2007-2/1594 по делу № А80-204/2007 носит формальный характер, и его несоблюдение не может рассматриваться как дефект заявления, препятствующий его принятию. Вопрос определения нарушения прав и свобод - правовой вопрос, а лица, которые обращаются в суд, не всегда обладают достаточными знаниями для его правильного раз­решения. К тому же, сложно представить случай, когда при­влечение к административной ответственности так или иначе не будет затрагивать права и законные интересы лица, под­вергнутого административному наказанию. Таким образом, установление требования, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 209 АПК РФ, представляется нецелесообразным.

Кроме того, представляется недостаточно определенным требование пункта 2 части 1 статьи 209 АПК РФ о необходи­мости указать, помимо прямо определенных законодателем сведений об обжалуемом решении о привлечении к админи­стративной ответственности (название, номер, дата принятия), иные сведения о данном решении. Неясно, что подразумевает­ся в данном случае под «иными сведениями». Вся необходимая информация о решении о привлечении к административной ответственности может быть получена судом из текста само­го решения, копия которого должна быть приложена к заяв­лению об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности в соот­ветствии с частью 2 статьи 209 АПК РФ. В связи с этим уста­новление открытого перечня сведений о решении, которые необходимо указать для обращения в арбитражный суд, пред­ставляется необоснованным.

Однако стоит вернуться к тому, что применение АПК РФ к правоотношениям, связанным с рассмотрением дел о привле­чении к административной ответственности арбитражными судами, не восполняет все пробелы правового регулирования производства по дела об административных правонарушени­ях. Так, нормы АПК РФ не распространяются на обжалование постановлений об административных правонарушениях во внесудебном порядке, на рассмотрение жалоб в судах общей юрисдикции. А требования к жалобе, подаваемой в вышесто­ящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд общей юрисдикции в законодательстве не содержатся. Впол­не можно согласиться с мнением О. А. Степановой, согласно которому целесообразно установить требования к жалобам на постановления по делам об административных правонару­шениях на законодательном уровне[7]. Поэтому представляется уместным сформулировать предложения по поводу установ­ления требований к жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях.

Думается, что в жалобе должны содержаться следующие сведения: 1) сведения о лице, подающем жалобу; 2) указание на судью (орган, должностное лицо) принявшего обжалуемое постановления; 3) дата и номер принятия обжалуемого поста­новления; 4) требования лица, подающего жалобу, а также до­воды, на которых основаны данные требования. Если жалобу подает физическое лицо, должны быть указаны следующие сведения об этом лице: место жительства или место пребыва­ния, дата и место его рождения. Для случаев подачи жалобы юридическим лицом целесообразно установить обязательное указание наименования, места нахождения, а также сведений о государственной регистрации юридического лица.

  1. Определение круга лиц, участвующих в рассмотрении жалобы на постановление или решение по делам об адми­нистративных правонарушениях. Необходимо рассмотреть вопрос об участии лица, подавшего жалобу, в ее рассмотре­нии, поскольку данный вопрос имеет значение для защиты прав физических и юридических лиц. В соответствии с пун­ктом 2 статьи 30.4. Кодекса РФ об административных право­нарушениях, при подготовке к рассмотрению жалобы судья, должностное лицо вызывают лиц, участие которых призна­но необходимым при рассмотрении жалобы. Однако какие- либо критерии определения необходимости участия лица, подавшего жалобу, в ее рассмотрении, положениями зако­нодательства не установлены. В то же время в соответствии с частью 2 статьи 25.1. Кодекса РФ об административных право­нарушениях дело рассматривается с участием лица, в отноше­нии которого ведется производство. Но прямого указания на то, что лицо, в отношении которого вынесено постановление, участвует в рассмотрении жалобы, закон не содержит.

Вместе с тем, судебная практика показывает, что встре­чаются случаи, когда лица, подавшие жалобу, не извещаются или извещаются ненадлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы. При этом жалоба рассматривается в отсутствие лиц, подавших жалобу. Указанные обстоятельства становятся основанием для отмены судами решений по таким жалобам. В качестве примеров приведем Постановление за­местителя председателя Свердловского областного суда от 17 марта 2017 г. № 4а-231/2017, Постановление Московского городского суда от 27 февраля 2017 г. № 4а-6353/2016[9], Поста­новление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2014 г. по делу № А56-1643/2014. В связи с этим представляется необходимым для обеспечения условий защи­ты прав физических и юридических лиц предусмотреть в зако­нодательстве извещение лица, подавшего жалобу, о времени и месте ее рассмотрения.

Помимо этого, положения пункта 2 части статьи 30.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях устанав­ливают право судьи или иного должностного лица вызвать на рассмотрение жалобы иных лиц, участие которых будет при­знано необходимым - например, свидетелей, специалистов, экспертов. Данное обстоятельство порождает вопрос об опре­делении оснований для вызова указанных выше лиц. Профес­сор Д. Н. Бахрах и профессор Э. Н. Ренов небезосновательно полагают, что необходимость лица участвовать в рассмотре­нии жалобы «определяется набором вопросов, которые сле­дует решить, например, для соблюдения всех процессуальных правил; для уточнения (пояснения) обстоятельств, относящих­ся к предмету доказывания, и т.п.».

Однако законодатель не предусмотрел какие-либо га­рантии того, что лица, присутствие которых может быть не­обходимо для объективного рассмотрения жалобы, будут вызваны на ее рассмотрение, поскольку оставил разрешение этого вопроса в рамках усмотрения правоприменителя. В свя­зи с этим представляется, что стоит установить обязанность суда или иного должностного лица, рассматривающего жало­бу, вызывать на рассмотрение жалобы лиц, о вызове которых ходатайствует лицо, подавшее жалобу. Вместе с тем видится необходимым в целях обеспечения оперативного рассмотре­ния жалоб предусмотреть в законодательстве возможность мотивированного отказа в вызове на рассмотрение жалобы того или иного лица. Однако такой отказ должен допускаться, только если отсутствие того иного лица не помешает установ­лению необходимых обстоятельств по делу.

  1. Определение круга обстоятельств, устанавливаемых при рассмотрении и принятии решения по жалобе на постановле­ния и решения по делам об административных правонаруше­ниях. Установление обстоятельств по делу об административ­ном правонарушении рассмотрении и принятии решения по жалобе является вопросом, который влияет на объективность решения по жалобе. Законодатель определил данные обстоя­тельства в статье 26.1. Кодекса РФ об административных право­нарушениях. В то же время, стоит заметить, что в отличие от первоначального рассмотрения дела об административном правонарушении, обжалование постановлений по делу об ад­министративном правонарушении предполагает и проверку соблюдения законности при осуществлении производства по делу об административном правонарушении. Особую важ­ность соблюдению норм, регулирующих производство по делу об административном правонарушении, придает то, что ряд нарушений закона при производстве влечет безусловную отмену постановления по делу об административном право­нарушении. Так, например, в силу прямого указания пункта 5 части 1 статьи 30.7. Кодекса РФ об административных правона­рушениях постановление по делу об административном пра­вонарушении, вынесенное неправомочными судьей, органом, должностным лицом подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение. В связи с этим предлагается предусмо­треть в законодательстве обязательное установление соблюде­ния или несоблюдения законности при производстве по делу об административных правонарушениях как обстоятельства, подлежащего установлению при рассмотрении жалобы и принятии по ней решения.
  2. Содержание решения по жалобам на постановления и решения по делам об административных правонарушениях. Законодателем был оставлен без необходимого внимания во­прос о содержании решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении. Уточнение тре­бований к содержанию решения по жалобе необходимо для обеспечения законности по следующим причинам. Во-первых, для обжалования решения по жалобе необходимо указание в решении его реквизитов (орган, должностное лицо, приняв­шее постановление, дата и место принятия и.т.д.). Во-вторых, рассмотрение жалобы и принятие решения по ней предпо­лагает проверку законности и обоснованности постановления и решения по делу об административном правонарушении в соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 30.6. Кодекса РФ об административных правонарушениях. Поэтому установление всех обстоятельств, подлежащих установлению по делу, явля­ется необходимым. Представляется, что для обеспечения при­нятия объективного решения по жалобе будет полезным уста­новление требований к его содержанию. Одним из возможных вариантов решения данной проблемы могло бы стать распро­странения действия требований, предъявляемых к содержа­нию постановления по делу об административном правона­рушении в соответствии с частью 1 статьи 29.10. Кодекса РФ об административных правонарушениях, на решение по жалобе.
  1. Приостановление исполнения административных наказания при обжаловании постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Еще один вопрос, который имеет значение для защиты прав лиц, при­влекаемых к административной ответственности, - порядок приостановления исполнения обжалуемого решения о при­влечении к ответственности в соответствии с АПК РФ. В со­ответствии с частью 3 статьи 208 АПК РФ у арбитражного суда есть право приостановить исполнение обжалуемого решения по делу об административном правонарушении. Думается, что данная норма ставит лиц, обжалующих ре­шения о привлечении к административной ответственно­сти в арбитражных судах, в неравное положение по срав­нению с лицами, подающими жалобы в другие органы в соответствии с Кодексом РФ об административных право­нарушениях. Положения Кодекса РФ об административных правонарушениях по общему правилу не предусматривают исполнение административных наказаний до момента всту­пления в силу постановления о назначении администра­тивного наказания. Основываясь на этих доводах, можно предложить установить в законодательстве норму, согласно которой обжалование решения по делу об административ­ном правонарушении в арбитражном суде приостанавлива­ло бы исполнение данного решения.

На основе проведенного анализа некоторых проблем пра­вового регулирования обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях можно изложить следующие суждения:

  • для защиты прав потерпевших или неопределенно­го круга лиц было бы полезным закрепить в АПК РФ право должностного лица, составившего протокол об администра­тивном правонарушении, обжаловать решение арбитражного суда по делу;
  • необходимо законодательное закрепление требований к форме и содержанию жалобы на постановление или реше­ний по делу об административном правонарушении;
  • для обеспечения защиты прав лица, привлеченного к административной ответственности, необходимо закрепить безусловное право данного лица участвовать в рассмотрении жалобы на постановление или по делу об административном правонарушении;
  • объективность рассмотрения жалобы на постановление или решение по делу об административном правонарушении требует установления не только обстоятельств по делу об ад­министративном правонарушении, но и проверки соблюде­ния законности при первоначальном рассмотрении дела об административном правонарушении;
  • необходимо установление требований к содержанию решения по жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении;
  • для недопущения нарушений прав лиц, привлеченных к административной ответственности, необходимо закрепле­ние в АПК РФ положения, согласно которому обжалование решения суда по делу об административном правонарушении приостанавливает применение обжалуемого решения.

Представляется, что реализация выдвинутых предложе­ний могла бы способствовать обеспечению условий для защи­ты прав, привлеченных к административной ответственности, потерпевших, а также иных лиц, чьи права затрагиваются вследствие совершения административных правонарушений.

ЛЕОНОВ Денис Валерьевич
аспирант кафедры административного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова некоторые проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях

Проект при содействии ЕВРАЗИЙСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА (издается при содействии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Международный научный и научно-практический юридический журнал.). 

© 2017-2021. Юрист Онлайн Адвокат - юридическая консультация. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.
Юридическая консультация и помощь по БЕСПЛАТНОМУ тел. Россия +8 (800) 700-99-56 (доб. 995)
Московская обл, г. Москва +7 (495) 980-97-90 (доб. 597)
Ленинградская обл, г. Санкт-Петербург +7 (812) 449-45-96 (доб. 560)
в режиме online - круглосуточно!