Новый взгляд на старую статью, к анализу научного наследия выдающегося ученого-административиста Н.П. Карадже-Искрова

МЕЛЬНИК Роман Сергеевич
профессор кафедры администра­тивного права Киевского национального университета имени тараса Шевченко, доктор юридических наук, старший научный сотрудник
В статье анализируется содержание неизвестной широкому кругу читателей работы Н.П. Карадже-Искрова «Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (Rusland) seit 1917» (Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.). Отдельное внимание уделено опровержению рецензии, подготовленной на данный труд группой советских ученных в 1937 г.

 В далеком и очень сложном во всех отношениях 1937 г. в ведущем юридическом журнале страны «Советское государство» выходит сокрушительная для любого ученого тех времен рецензия, подписанная тремя буквам Б.Р.С. Автор рецензии, скрывший свои фамилию и имя под названными заглавными буквами, уже в самом ее названии (Советское административное право в фашистском изложении) показывает свое отношение к рецензируемой статье Н.П. Карадже-Искрова «Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (Rusland) seit 1917» (Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.), которая была опубликована в 1936 г. на немецком языке в авторитетнейшем европейском правовом журнале «Ежегодник публичного права».


Появление данной статьи очень интересно с различных позиций. Во-первых, возникает вполне резонный вопрос, как Н.П. Карадже-Искрову удалось опубликовать в Германии, которая к тому времени находилась под властью национал-социалистов, научную статью, посвященную, собственно говоря, анализу государственного устройства и государственного управления в СССР? Ответ на данный вопрос в свое время попытался дать известный российский ученый К.С. Бельский, который предположил, что данная статья, хотя по объему и содержанию она напоминает больше монографию, была издана с разрешения властей по линии международных научных связей, которыми руководил в 20-30-е годы Е.Б. Пашуканис. Направленная в 1932 г. в Веймарскую Германию, продолжает К.С. Бельский, она из-за задержки с выходом сборника была опубликована только в 1936 г. Однако данная гипотеза не находит своего подтверждения в содержании статьи, поскольку в ней автор большое количество раз ссылается на нормативные акты, а также научные работы, опубликованные в 1934–1935 гг. Да и окончание работы над статьей автором датировано 1 июня 1935 г. Таким образом, поставленный выше вопрос остается без ответа.

Ведя речь о статье Н.П. Карадже-Искрова, нельзя не обратить внимание и на его мужество, поскольку опубликовать в 30-х годах статью по административному праву, которое к тому времени, как известно, было объявлено «вне закона», да еще и в немецком юридическом журнале, – все это было почти на грани самоубийства. И тем не менее Н.П. Карадже-Искров это сделал, чем, по нашему мнению, показал на долгие годы вперед пример твердости научной позиции и стремления, несмотря ни на что, служить идеалам науки. Реакция на данный шаг была почти моментальной, найдя внешнее выражении в названной рецензии.

Работа Н.П. Карадже-Искрова как в связи с тем, что она была опубликована на немецком языке и в немецком юридическом журнале, так и в связи с ее полным непринятием официальной советской наукой, осталась надлежащим образом неизученной и неоцененной, и это несмотря на то, что она стала своего рода последней в перечне довоенных трудов плеяды выдающихся ученых-административистов – А.И. Елистратова, О.Ф. Евтихиева, В.Л. Кобалевского. Отдельные аспекты данной статьи были лишь единожды проанализированы К.С. Бельским. Однако он коснулся этой статьи лишь поверхностно, рассматривая ее в совокупности с иными работами Н.П. Карадже-Искрова, что, как следствие, не позволило читателям получить полного представления об ее содержании. Поэтому мы видим своим заданием более глубокое и всестороннее изучение статьи Н.П. Карадже-Искрова, которая, по нашему глубокому убеждению, должна занять надлежащее место среди классических произведений по теории административного права.

Ознакомление со статьей Н.П. Карадже-Искрова, по нашему мнению, необходимо начать с анализа и полного опровержения рецензии Б.Р.С., которая была первым и единственным способом донести до советских читателей основные положения рецензируемой работы. Необходимость подобной антирецензии объясняется также и соображениями исторической и научной справедливости, заданием реабилитировать тех ученых, которые незаслуженно и необоснованно были подвергнуты уничтожающей критике со стороны власти и действующих по ее указке «ученых».

Внимательное изучение указанной рецензии, даже без обращения к первоисточнику, т. е. тексту статьи Н.П. Карадже-Искрова, показывает, что автор при ее написании использовал популярный в 30-е годы метод необоснованных обвинений, неподтвержденных никакими доказательствами. Очень умело Б.Р.С. использовал отдельные выдержки из статьи Н.П. Карадже-Искрова для того, чтобы обвинить его в клеветническом, откровенно фашистском изложении советского административного права. В чем же конкретно обвинял автор рецензии советского ученого-административиста? Предлагаем внимательно изучить все обвинения, а также проверить их обоснованность, используя как саму работу Н.П. Карадже-Искрова, так и иные материалы, которые смогут помочь нам в установлении истины.

В первую очередь рецензент обратил внимание и высказался категорически против утверждения Н.П. Карадже-Искрова о наличии в СССР «диктатуры», которая исключает «взаимное умерение, равновесие и взаимоудержание властей». Он упрекал ученого в том, что последний уклоняется от анализа трех систем органов и трех основных функций государства, доказывая тем самым взаимное переплетение органов советской власти. Категорическое несогласие нашло у рецензента также и утверждение о сближении юстиции и управления, а также отнесении прокуратуры к системе органов управления. Что же говорил по этому поводу сам Н.П. Карадже-Искров?

Действительно, в его работе можно найти очевидные выводы о сближении властей, связанном с отрицанием принципа их разделения в советском государстве. Но были ли такие выводы беспочвенными и необоснованными? На данный вопрос необходимо дать отрицательный ответ. Ссылаясь на действующие в СССР и РСФСР нормативные акты, Н.П. Карадже-Искров по этому поводу писал следующее: «Гражданский процессуальный кодекс (ст. 254 и следующие) и Уголовно-процессуальный кодекс (статьи 404, 427 и следующие, ст. 440 и следующие) предоставляют очень широкие полномочия прокуратуре и председателям Верховного Суда РСФСР и областных судов в вопросе надзора за вступившими в законную силу решениями. В целом, у нас есть только одна судебная инстанция: по менее значимым делам – народный суд, по более значимым – областной суд. На решения этих судов может быть подана только апелляционная жалоба, которая подается на решение народного суда в областной суд, а на решение областного – в Верховный Суд РСФСР. В случае, если апелляционная жалоба отклоняется или не подается в рамках срока, установленного для апелляционного обжалования, решение вступает в законную силу. Народный комиссар юстиции, прокурор РСФСР, председатель Верховного Суда РСФСР имеют право в порядке надзора истребовать любое гражданское или уголовное дело из народного или областного суда, приостановить приведение его в исполнение и передать такое дело соответствующему высшему суду для нового рассмотрения. Данное право не ограничено никаким сроком. Аналогичными полномочиями в отношении нижестоящих судов наделены также и председатели областных судов, которые могут реализовать его в течение шести месяцев после вступления решения по делу в законную силу. Полномочия прокурора области в этом вопросе ограничены трехмесячным сроком. Кроме этого, правом надзора за судебными решениями народного суда наделен также и прокурор района. Однако он не имеет права приостанавливать исполнение решения по делу, в отношении которого он подал жалобу. Этим частично подрывается законная сила решений, которая их отличает от административных актов, она ставится в зависимость от народного комиссара юстиции, прокурора и председателя Верховного Суда РСФСР, что еще раз свидетельствует о сближении судебных и административных органов».

Таким образом, как мы видим, Н.П. Карадже-Искров достаточно аргументированно объяснил свой вывод о наличии определенных связей между судом и администрацией, о степени влияния прокуратуры на законную силу решений, принимаемых судами. Отметим, что данный вопрос не был новым ни для советской науки, ни для представителей органов государственной власти. Свидетельством этому может быть, на наш взгляд, доклад народного комиссара юстиции Н. Скрыпника, сделанный им в 1922 г. на совещании заведующих губернскими отделами юстиции, в рамках которого он четко заявил, что «у нас разделение властей отсутствует и Советы объединяют власть как судебную, так и административную, контрольную и законодательную». Подобная позиция, как известно, стала определяющей для организации власти в СССР на долгие годы, поэтому все обвинения в искажении Н.П. Карадже-Искровым советской действительности выглядят абсурдными.

Еще более громкие упреки получил Н.П. Карадже-Искров за «изложенное в фашистском духе положение советских граждан». Слова негодования у рецензента вызвали высказывания ученого о том, что «личность в Советском Союзе является только винтиком большой государственной машины; что государственные интересы превалируют над интересами частными, а частные интересы в их классическом понимании могут быть представлены лишь в форме частной собственности».

А не таким ли было в действительности правовое положение граждан СССР в 30-х годах ХХ в.? Данный почти риторический вопрос задавали себе, по нашему мнению, многие ученые-правоведы, работавшие в те времена в советском государстве. Так, ознакомление с работами А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихиева, В.Л. Кобалевского показывает, что все они в той или иной мере касались вопросов взаимоотношения личности и государства, делая, пусть не так открыто, как Н.П. Карадже-Искров, подобные названным выше выводы. Например, А.Ф. Евтихиев по этому поводу писал, что «советское административное право, как право переходной эпохи от капитализма к социализму, определяет отношения между личностью и государством на своеобразных началах. В нем взаимоотношения между личностью и государством покоится на началах законности… но законности своеобразной: революционной, пролетарской, коммунистической, которая совершенно не признает ни равенства прав всех граждан, ни равенства прав личности и коллектива. Права личности в Советских Республиках занимают сугубо подчиненное положение к правам коллектива».

Развивая мысль о правовом положении советских граждан, в том числе и в сфере государственного управления, необходимо отметить, что и более «поздние» ученые в своих работах косвенно подтверждали второстепенный характер прав и обязанностей личности в советском государстве. Для подтверждения данной мысли достаточно посмотреть на оглавления учебников по советскому административному праву, где до 50–60-х годов практически отсутствовали главы, посвященные анализу места граждан СССР в системе субъектов административного права. Иными словами, ученые-административисты не рассматривали граждан в качестве участников (субъектов) административных правоотношений, наделенных необходимым для этого комплексом прав и обязанностей.

Возвращаясь к статье Н.П. Карадже-Искрова и изложенным в ней мыслям касательно правового положения граждан СССР, отметим, что именно при анализе данной части работы, становится наиболее очевидным факт полной беспочвенности и безосновательности тех обвинений, которые услышал в свой адрес ученый. Доказательством этому может стать сравнение использованных для обвинений Н.П. Карадже-Искрова цитат из его работы с подлинным текстом статьи. Так, рецензент писал: «Карадже-Искров клеветнически отрицает наличие подлинных прав и свобод советского гражданина. Он утверждает, что “право свободы в СССР играет меньшую роль, чем в Западной Европе” (с. 185). Мало того, утверждает он далее, бесправный советский гражданин обременен тяжелым грузом многочисленных обязанностей … Таким образом, по Карадже-Искрову, у гражданина СССР обязанностей, т. е. повинностей, превеликое множество, а прав по сути дела – никаких…». Но что же на самом деле писал Н.П. Карадже-Искров о правах и обязанностях советских граждан? Отвечая на данный вопрос, хочется обратить внимание в первую очередь на тот факт, что Н.П. Карадже-Искров начинает свое повествование с выражения несогласия с позициями тех советских ученых (Носов, Н. Тимашев), которые высказывались за невозможность существования по советскому праву субъективных публичных прав у частных лиц. Н.П. Карадже-Искров категорически не соглашается с данным утверждением, относя к категории субъективных публичных прав, под которыми предлагает понимать возможность гражданина требовать что-либо от государства или предпринимать что-либо в отношении него, его избирательное право, право на использование национального языка в процессе общения с государственными органами, свободу вероисповедания, различные притязания в сфере социального страхования, социального обеспечения и пользования землей. Продолжая разговор о правах и обязанностях советских граждан, Н.П. Карадже-Искров указывает на наличие у граждан СССР также и других прав и свобод, в частности, свободы вероисповедания, делая впоследствии совершенно несогласующийся с тоном и смыслом рецензии вывод о том, что советское право, как и право других культурных стран, проникнуто принципом: что не запрещено – разрешено.

Наряду с таким, по нашему мнению, весьма сомнительным в плане его практической реализации выводом, ученый указывает и на тот факт, что в СССР наблюдается категорический отказ от принципа равенства перед законом. По этому поводу Н.П. Карадже-Искров писал следующее: «Поскольку советское государство является явным классовым государством, то права поверженных классов в сравнении с правами господствующих классов являются ограниченными». Однако данное утверждение, что весьма удивительно, не вызвало у рецензента никаких упреков. Возможно, данный факт был настолько очевиден для читателей журнала «Советское государство», что его опровержение бросило бы тень сомнения на правдоподобность всей рецензии, что и заставило рецензента воздержаться от уверений советских граждан в равенстве всех жителей страны перед законом.

Возвращаясь к изложенному в рецензии упреку касательно наличия у граждан СССР «тяжелого груза многочисленных обязанностей», отметим, что Н.П. Карадже-Искров действительно перечислил в своей работе ряд, по его мнению, наиболее важных обязанностей. Однако при этом он не стремился каким-либо образом показать превосходство обязанностей над правами или поставить их в противовес обязанностям, возложенным на граждан иностранных государств. Скорее наоборот, Н.П. Карадже-Искров четко и однозначно указал на тот факт, что обязанности частных лиц по советскому праву, в общем и целом, не являются более значительными, нежели в странах капиталистической культуры. Что же касается конкретных из них, например трудовой повинности, то ученый указывал на тот факт, что она является по советскому праву чем-то исключительным, в связи с чем может вводиться только в особо оговоренных случаях, а именно при борьбе со стихиями или при недостатке рабочей силы для выполнения важнейших и необходимых для государства работ. Обвинения же, связанные с возведением почетной обязанности граждан СССР защищать социалистическую родину в категорию повинностей, по нашему мнению, вообще не заслуживают никаких комментариев в связи с их полной абсурдностью, ибо как повинность, так и обязанность являются категориями одного и того же порядка (синонимы), между которыми Н.П. Карадже-Искров не пытался проводить никаких различий.
Не обошел своим вниманием рецензент также и те положения работы Н.П. Карадже-Искрова, которые касались правового положения профсоюзов в СССР. Анализируя, хотя это слово едва ли подходит к действиям рецензента, изложенные ученым положения, он пришел к выводу, что Н.П. Карадже-Искров в своей работе якобы доказывает, что профсоюзы в СССР являются не общественной, а принудительно обобществленной организацией, отождествляя их тем самым с фашистскими корпорациями итальянского образца и органами «трудового фронта» гитлеровского типа. Кроме того, категорическое несогласие у рецензента вызвали и те положения статьи, в которых развивалась мысль о частноправовом характере советских профсоюзов и иных общественных организаций, который, по его мнению, доказывался автором с помощью буржуазно-юридических конструкций, а также весьма изощренных, хотя и сомнительного качества, казуистических методов.

А что же это были за методы, которыми так искусно пользовался Н.П. Карадже-Искров? На этот вопрос автор рецензии предпочел не отвечать и не освещать их, сделав лишь заключительный вывод о том, что в такой контрреволюционной клевете на советское государство и коммунистическую партию фашистский автор целиком повторяет клевету злейших врагов трудящихся троцкистов-зиновьевцев.

Нежелание рецензента вдаваться в детальный и объективный анализ изложенных Н.П. Карадже-Искровым положений о советских профсоюзах, на наш взгляд, легко объяснимо тем фактом, что ученый в своих взглядах основывался исключительно на советском законодательстве, а также на отдельных положениях работ тех авторов, которые не были отнесены «официальной» наукой к категории неблагонадежных. В связи с этим сделанные Н.П. Карадже-Искровым выводы едва ли можно было бы опровергнуть, поскольку такое опровержение, в конце концов, привело бы ни к чему иному, как к необходимости признать полную обоснованность его позиции. Иными словами, Н.П. Карадже-Искров в своей статье сделал попытку, в отличие от большинства, если не всех своих современников, провести идеологически незаангажированное исследование вопросов правового положения профсоюзов, которое не противоречило бы официальной идеологии, проанализировать указанную проблему с позиции ученого, не вовлеченного в процесс идеологической обработки масс, стоящего над ним и не имеющего с ним ничего общего. И, по нашему мнению, Н.П. Карадже-Искрову это удалось. Внимательное изучение его статьи доказывает, что он не был ученым-революционером, стремящимся во чтобы то ни стало найти противоречия между законодательством и реальной жизнью и призывающим к их немедленному устранению. В его статье этого не было. Он видел своим заданием лишь объективное и максимально сдержанное с точки зрения человеческих эмоций, а также полностью нейтральное с политических позиций исследование административно-правовых институтов, то есть такое, которое, по сути, могло быть проведено только в демократическом и правовом государстве. В связи с этим мы в очередной раз не можем не восхититься тем мужеством и тем самопожертвованием во имя Науки, которое так ярко продемонстрировал Н.П. Карадже-Искров не только в данной статье, но, пожалуй, и во всех иных своих работах.

Что же касается изложенных Н.П. Карадже-Искровым мыслей касательно правового положения профсоюзов в СССР, то нам бы хотелось кратко остановиться на тех из них, которые являются наиболее ценными с практической и научной точек зрения.

Профсоюзы как таковые и профсоюзное движение в целом было чрезвычайно важным вопросом для советской власти, сыграв немаловажную роль в процессе установления и закрепления советской государственности, а раз так, то и правовое положение профсоюзов в СССР, по мнению Н.П. Карадже-Искрова, было своеобразным в сравнении с западным правом. Все это обусловило принятие значительного количества нормативных актов, полностью или частично призванных регулировать их правовой статус. На основании анализа таких актов Н.П. Карадже-Искровым были сделаны следующие выводы: система профсоюзов, как и система государственных органов коммунистической партии базируется на одном и том же принципе – демократического централизма, который характеризуется следующим образом: высшие органы избираются низшими органами; распоряжения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих; профсоюзы организованы в соответствии с принципом «одно предприятие – отдельный профсоюз». Все работники предприятия или организации входят в состав того профсоюза, который соответствует специализации предприятия или организации. В каждой отрасли производства образовывается только один профсоюз; профсоюзы наделяются статусом юридического лица; профсоюзы получают финансовые средства: 1) за счет членских взносов, которые составляют 1% от заработной платы; 2) за счет взносов работодателей, направляемых производственным советам; профсоюзы наделяются очень обширным перечнем функций. Кроме представления интересов работающих во время заключения коллективного договора, урегулирования споров и т. д. они также согласно ст. 158 Кодекса законов о труде принимают участие в организации и регулировании народного хозяйства. Кроме того, профсоюзам переданы также и функции охраны труда.

Сделанные выводы, как уже было указано выше, основывались исключительно на положениях нормативных актов, действовавших в СССР в 20-х–30-х годах прошлого столетия, и поэтому они не могли и не должны были стать предметом упреков Н.П. Карадже-Искрова, однако стали, где главным камнем преткновения был вопрос о правовой природе профсоюзов. Рассуждая на этому тему, Н.П. Карадже-Искров, по-видимому, предполагал, что она может вызвать острую дискуссию, поэтому свой анализ он начал с рассмотрения аргументов, к которым апеллировали советские ученные, высказываясь, в большинстве своем, за публично-правовой характер деятельности профсоюзов, рассматривая их как опору диктатуры пролетариата. Так, в частности, речь шла о том, что профсоюзы участвуют в государственном управлении, на что Н.П. Карадже-Искров говорил, что в данном процессе задействованы и частные лица посредством выборов своих представителей в органы власти. На замечание о том, что профсоюзам принадлежат определенные права в сфере управления предприятиями и в урегулировании споров, автор указывал, что подобные права есть также и у работодателя, который может быть и частным лицом. Не соглашался Н.П. Карадже-Искров и с идей, что публично-правовая природа профсоюзов определяется их участием в заключении коллективного договора, поскольку последний очень часто рассматривался в качестве частноправового договора, а к тому же мог быть подписан и работодателем, который не всегда относился к уровню государственного органа. Не находила у ученого поддержки также и теория о том, что передача функций народного комиссариата юстиции профсоюзам преобразовывает их в субъектов публичного права. В связи с этим Н.П. Карадже-Искров говорил, что в западном праве также имеет место передача публичных функций для исполнения частным лицам, что, по-видимому, в целом не изменило их правовой природы.

В качестве итога данных рассуждений Н.П. Карадже-Искров привел ряд аргументов, которые, по его мнению, говорили в пользу частноправовой природы профсоюзов, а именно: ни законодатель, ни судебная практика не называли профсоюзы государственной организацией, что не позволяло рассматривать их в качестве государственного звена; профсоюзы не были наделены принудительными полномочиями, что соответствовало бы публичному праву; было бы очень неестественным так плотно регулировать правом деятельность публичных юридических лиц и ставить их под такой же ограниченный государственный контроль, как и иные частноправовые союзы; заданием публичных юридических лиц является осуществление публичного управления. Однако одной из форм деятельности профсоюзов является забастовка. Но неужели может быть так, спрашивает Н.П. Карадже-Искров, чтобы забастовка была отнесена к формам государственной управленческой деятельности?

На основании таких рассуждений ученый пришел к выводу, что профсоюзы представляли собой частные привилегированные (общественно полезные) организации, или так называемые обобществленные организации. Вместе с этим такое заключение, на наш взгляд, не означает, что Н.П. Карадже-Искров пытался провести параллели между советскими профсоюзами и, как говорилось в рецензии, фашистскими корпорациями итальянского образца и органами «трудового фронта» гитлеровского типа. Для ученого – в данном случае а это четко вытекает из его статьи – было важно определиться с правовой природой профсоюзов лишь для того, чтобы ответить на вопрос о возможности или невозможности применения норм гражданского и (или) публичного (административного) права и границах такого применения для регулирования их деятельности.

Подытоживая изложенное выше, нетрудно заметить и понять, что анализируемая рецензия представляла собой ярчайший пример жесточайшего и очень эффективного способа уничтожения советскими номенклатурщиками дореволюционной и послереволюционной интеллигенции. Этот способ, замешанный на сфабрикованных и безосновательных, а очень часто и полностью абсурдных обвинениях, не предполагал, да и не допускал использования никаких способов защиты. Каждый, в отношении кого он был применен, был обречен. Обречен был и Н.П. Карадже-Искров, виднейший ученый и интеллектуал первой половины ХХ ст., которому никто и никогда не дал возможности оправдаться, защитить себя от чудовищных обвинений в искажении советской действительности, к анализу которой он подходил, как мы убедились выше, не с антисоветскими настроениями, а исключительно лишь с позиции научной истины.

Новый взгляд на старую статью

Анализ научного наследия Н.П. Карадже-Искрова, безусловно, не может быть ограничен лишь опровержением рассмотренной выше рецензии, поскольку статья ученого содержит в себе ряд чрезвычайно интересных научных положений и выводов, которые, как уже отмечалось выше, остались неизвестными для широкой научной общественности.

В первую очередь остановимся на внутренней структуре статьи. Она состоит из четырех основных частей, три первые из которых можно отнести к общей части административного права, а последнюю – к особенной, поскольку она посвящена рассмотрению вопросов правового регулирования отдельных отраслей управления (религия, право передвижения и паспортизация, пресса и зрелища, союзы и собрания, социальное страхование, социальное обеспечение, жилищное дело, народное образование, управление экономикой). Сравнивая данную статью с монографией Н.П. Карадже-Искрова «Новейшая эволюция административного права», можно сделать вывод, что она стала определенным продолжением названной работы, вместив в себя как новые аспекты, так и углубив ранее поднятые автором вопросы.

Изложение материала начинается со вступления, в рамках которого Н.П. Карадже-Искров раскрывает исторические аспекты становления административного права в России и Советском Союзе начиная с 1917 г., а также рассматривает отношения, которые возникают между исполнительной властью и властью законодательной, а также исполнительной и судебной по действующему советскому праву.

Вторая часть статьи была посвящена рассмотрению основ организации управления, где автором анализировались следующие вопросы: общая система органов власти – центральные органы управления, местные органы управления и публичные учреждения; общеполезные организации, в частности коммунистическая партия и колхозы, а также профсоюзы; служебное право; чрезвычайное положение и субъективные публичные права и обязанности отдельных лиц.

Внимательное изучение работы Н.П. Карадже-Искрова показывает, что он сделал попытку не только проанализировать действующее в названных сферах советское законодательство, а и сравнить его с западным правом, а также научными теориями, изложенными на страницах иностранной литературы. Результатом такого многовекторного подхода к изучению организации советского управления стали достаточно интересные выводы. Так, например, рассматривая систему органов управления, Н.П. Карадже-Искров пришел к выводу, что отношения между вышестоящими и нижестоящими органами в советском государстве являлись в высшей степени своеобразными, поскольку они были построены на принципе демократического централизма. К характерным признакам демократического централизма ученый относил следующие: все органы избираются; распоряжения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих; избираемые органы обязаны систематически информировать своих избирателей о своей деятельности. На основании этого Н.П. Карадже-Искров пришел к мысли, что советское законодательство не проводит никакого противопоставления между правительственными органами и органами самоуправления, то есть, по его мнению, на местном уровне собственные дела органов самоуправления полностью охватывались государственным управлением. Говоря современным языком, автор подводил читателей к мысли об отсутствии в СССР предпосылок для становления и развития местного самоуправления, как необходимого элемента правовой государственности.

Наряду с анализом правового статуса общеизвестных субъектов административного права, т. е. органов государственного управления, Н.П. Карадже-Искров коснулся и правового положения так называемых публичных учреждений, место и роль которых в системе субъектов административного права, по нашему мнению, и до сегодняшнего дня остаются изученными далеко не полностью. В частности, ученый предлагал различать два вида публичных учреждений: управляющие и хозяйствующие. Оба вида учреждений, по его мнению, осуществляли определенную часть публичного управления: первые исполняли сугубо административные задания, связанные с милицейской деятельностью, развитием культуры или управлением в сфере экономики, тогда как последние занимались профессиональной хозяйственной деятельностью, называясь государственными предприятиями или хозяйственными организациями и даже хозяйственными органами. При этом они подчинялись соответствующим народным комиссариатам, местным исполнительным комитетам или другим органам управления, а их отношения с названными субъектами носили публично-правовой характер.

Как мы видим, Н.П. Карадже-Искров сделал попытку обозначить место юридических лиц публичного права в системе субъектов советского административного права, однако, как известно, она (попытка) не нашла поддержки в советской науке. Вместе с этим отметим, что институт юридических лиц публичного права является принципиально важным для современного административного права, стремящегося к кардинальному изменению предмета своего регулирования. Возникновение огромного количества публично-сервисных отношений как вида административно-правовых отношений в обязательном порядке предполагает и уточнение круга субъектов, между которыми такие отношения могут возникать. И одним из таких субъектов как раз и являются юридические лица публичного права, правовой статус которых, к сожалению, стал предметом рассмотрения далеко не всех учебников и монографий по административному праву. Однако эта, казалась бы, сугубо научная проблема, например, в Украине в последнее время приобрела чисто практический характер. В данном случае речь идет о том, что украинские административные суды зачастую отказываются рассматривать правовые споры, возникшие между юридическими лицами публичного права и гражданами, мотивируя свой отказ тем, что такие правоотношения, по их мнению, не являются публично-правовыми. Подобная позиция представителей судебной власти может быть объяснена не иначе как тем, что некоторым судьям просто не хватает знаний о системе субъектов административного права, а ученые, в свою очередь, не спешат им такие знания предоставить.

Не менее интересными для современной правовой науки представляются и те положения статьи Н.П. Карадже-Искрова, которые посвящены вопросам государственной службы. Их ценность, по нашему мнению, связана с тем, что они помогают понять процессы становления и развития отечественного института государственной службы. Как известно, на сегодняшний день в научной литературе продолжают вестись дискуссии о правовой природе института государственной службы. Однако они, на наш взгляд, во многом обусловлены тем, что их авторы не всегда обращаются к изучению первооснов правового регулирования советской государственной службы. В советском государстве исторически сложилось так, что государственная служба считалась лишь одним из подвидов трудовой деятельности, который, наряду с иными видами, регулировался Кодексом законов о труде. Об этом, в частности, как раз и писал Н.П. Карадже-Искров, отмечая в своей статье, что советское служебное право не является обособленной частью публичного права, как это имеет место в западных странах, а является частью общего трудового права. Наряду с этим ученый показал в своей работе и формирование понятия «должностное лицо», которое, по его мнению, было трехаспектным: 1) охватывало собой всех лиц, работающих по найму в организациях обобществленного сектора (рабочих и служащих); 2) охватывало только служащих организаций обобществленного сектора; 3) касалось только служащих публично-правовых юридических лиц. Из этого понятия исключались все лица, работающие по найму в некоммерческих организациях, и рабочие публичных юридических лиц.

Таким образом, как мы видим, проблема отсутствия в современной правовой науке и законодательстве четкого определения понятия «должностное лицо» тесно связана с историческими особенностями его становления, а именно попыткой разместить публично-правовой институт государственной службы в рамках трудового права. Иными словами, заданием сегодняшнего дня является освобождение института государственной службы от частноправовых наслоений, появившихся на нем, как вытекает в том числе и из статьи Н.П. Карадже-Искрова, вследствие искусственной политики государственных деятелей и представителей советской правовой науки.

Третья часть статьи Н.П. Карадже-Искрова охватывала собой вопросы правового контроля над администрацией, а именно проблемы административного контроля, административной жалобы и административного иска, а также материальной ответственности должностных лиц и публично-правовой компенсации. Наибольший интерес, на наш взгляд, представляют поднятые автором вопросы материальной ответственности должностных лиц и публично-правовой компенсации, поскольку после Н.П. Карадже-Искрова они, фактически, более не рассматривались на страницах научной литературы по административному праву. К анализу названного института автор подошел с трех позиций: позиции личной ответственности виновного должностного лица; позиции ответственности публичной власти за незаконные действия ее должностных лиц; позиции ответственности государства за вред, наступивший в результате правомерного исполнения его функций. Изучение достаточного количества нормативных актов, материалов судебной практики позволило Н.П. Карадже-Искрову сделать следующие выводы: «Для личной ответственности за причиненный вред у нас не предусмотрено никаких специальных правил, также как нет и препятствий (административных гарантий, предварительных решений, возбуждений споров о подведомственности) для ее наступления. Порядок ее наступления регулируется нормами частного права… Основополагающее значение для вопроса имущественной ответственности публичной власти за незаконные действия ее должностных лиц имеет ст. 407 Гражданского кодекса РСФСР… Имущественная ответственность государства за законно причиненный вред урегулирована только в специальных законах, не получив при этом никакой общей регламентации…». Касательно последнего аспекта Н.П. Карадже-Искров, в частности, говорил, что отсутствие обобщенных правил свидетельствует и об отсутствии всеобщего советского правового института возмещения ущерба, причиненного законными действиями государственной власти. Этот институт, по его мнению, должен был представлять собой дальнейшее развитие принципа неприкосновенности собственности, но поскольку советская система возникла на основе безвозмездной экспроприации имущества частных лиц, то частная собственность едва ли могла, по его справедливому замечанию, претендовать на серьезную защиту со стороны советских законов.

Заканчивая анализ научного наследия Н.П. Карадже-Искрова, изложенного в статье «Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (Rusland) seit 1917» (Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.), хочется еще раз отметить тот факт, что данная робота стала последним, по сути монографическим, произведением, которое было написано вне строгих рамок советской правовой науки 30-х годов. Н.П. Карадже-Искров предложил читателям свой взгляд на ряд интереснейших институтов административного права, многие из которых и по сегодняшний день, вследствие гонений истинных представителей научной интеллигенции (А.И. Елистратова, В.Л. Кобалевского, О.Ф. Евтихиева, Н.П. Карадже-Искрова и др.), остались надлежащим образом не изученными и не понятыми. Реалии сегодняшнего дня, к счастью, позволяют нам обратиться к работам незаслуженно забытых ученных, и, как следствие, продолжить разработку тех вопросов, которые предопределили их трагическую судьбу, однако для этого, по нашему глубокому убеждению, прежде необходимо поднять на принципиально иной уровень изучение истории отечественной науки административного права и административного законодательства.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале №  7 (62) 2013

Проект при содействии ЕВРАЗИЙСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА (издается при содействии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Международный научный и научно-практический юридический журнал.). 

© 2017-2021. Юрист Онлайн Адвокат - юридическая консультация. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.
Юридическая консультация и помощь по БЕСПЛАТНОМУ тел. Россия +8 (800) 700-99-56 (доб. 995)
Московская обл, г. Москва +7 (495) 980-97-90 (доб. 597)
Ленинградская обл, г. Санкт-Петербург +7 (812) 449-45-96 (доб. 560)
в режиме online - круглосуточно!