Реализация права на защиту на стадии возбуждения дела об административном правонарушении

 ЗАГРИВКО Дмитрий
аспирант кафедры администра­тивного и финансового права Российского государственного торгово-экономического университета
Реализация административно-юстиционной деятельности начинается с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Возникновение такой деятельности связано с поводами и достаточными данными, указывающими на события административного правонарушения. При решении вопроса о возбуждении дела, субъекты административной юстиции сталкиваются с проблемой, когда момент возбуждения дела об административном право нарушении ставится в зависимость от поведения предполагаемого правонарушителя. Это связано с несовершенством законодательства об административном производстве, что является преградой на оперативное вмешательство с целью пресечения и предотвращения вредных последствий такого правонарушения.

 

Как показывает правоприменительная практика, дела об административном правонарушении возбуждаются только при наличии поводов, в отсутствие данных, указывающих на события административного правонарушения, что противо­речит ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ. Такая позиция субъектов адми­нистративной юстиции не соответствует ни духу закона, ни целям административного наказания.

Как правильно указывает С.Е. Чанов помимо поводов для возбуждения дела об административном правонарушении необходимо наличие основания возбуждения. Таким основа­нием, исходя из ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, является наличие до­статочных данных, указывающих на наличие события админи­стративного правонарушения. Так, например, по сравнению с уголовным процессом основанием для возбуждения уголов­ного дела также являются не поводы, а именно наличие до­статочных данных, указывающих на признаки преступления (ст. 140 УК РФ).


Как отмечает прокурор г. Астрахани А.В. Петров даже в случае подробного изложения заявителем известных ему об­стоятельств содеянного, из которого уже на первый взгляд ус­матриваются признаки уголовно наказуемого деяния (прим. автора: административно наказуемого), указание на конкрет­ную статью УК, получить информацию в объеме, необходи­мом для возбуждения дела, основываясь только на этом со­общении, невозможно.


Автор работы полностью согласен с мнением С.Е. Чанова и А.В. Петрова, поскольку считает, что дело должно возбуж­даться при наличии явных, очевидных и достоверных при­знаков, указывающих на событие правонарушения. И никоим образом не должно служить прикрытием для повышения ста­тистики эффективной работы правоохранительных и контро­лирующих (надзорных) органов.

Такая практика широко применяется в так называемой «Автомобильной сфере». Например, когда инспектор ДПС возбуждает дело лишь на основании голословного утвержде­ния свидетеля (например, водитель совершил наезд на пеше­хода и скрылся с места ДТП); либо, когда водитель совершил спорное правонарушение (например, проехал на запрещаю­щий сигнал светофора, пересек сплошную линию, выехал на полосу встречного движения).


Автор считает, что поводы не могут служить единствен­ными и бесспорными основаниями для возбуждения дела об административном правонарушении. Такие поводы должны быть проверены должностными лицами компетентных орга­нов на предмет их объективности, достоверности и иметь со­ответствующие подтверждения. В частности, для подтверж­дения совершения правонарушения может использоваться фиксация такого правонарушения, свидетельские показание и иное. После чего решать вопрос о возбуждении дела об адми­нистративном правонарушении.

Но это не означает, что на данном этапе субъекты адми­нистративной юстиции обязаны установить все признаки со­става административного правонарушения в целом.

 

А.В. Петров считает, что для принятия законного и обо­снованного решения о возбуждении уголовного дела (прим. автора возбуждении административного дела) не требуется установления всех субъективных признаков преступления. По­этому, в частности, нельзя признать правомерным встречаю­щееся среди некоторых практических работников требование, чтобы были также сведения о лицах, виновных в совершении деяния или по крайней мере о реальной возможности изобли­чения их в ходе предварительного расследования, т.е. о судеб­ной перспективе.

Н. Ковтун отмечает, что «ни в законе, ни в его толкова­нии не содержится требования о необходимости установле­ния на этом этапе всех элементов состава преступления в их совокупности».


Порядок и основания привлечения субъектов малого и среднего бизнеса к административной ответственности регу­лируется, в том числе Законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О за­щите прав юридических лиц и индивидуальных предпри­нимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Поводы возбуждения дела об административном право­нарушении, указанные в КоАП РФ и основания проведения проверки, указанные в вышеупомянутом законе сходны меж­ду собой, в результате чего возникает правовая неопределен­ность в их применении.

Как считает помощник прокурора Е.Ю. Алхутова нали­цо совпадение норм КоАП и ФЗ № 294-ФЗ, так как поводом возбуждения дела об административном правонарушении и основанием внеплановой проверки может стать одно и то же событие, например обращение гражданина о нарушении его прав потребителя или о нарушении законодательства в обла­сти охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что в ч. 1 ст. 28.7 КоАП перечислены те сферы законодательства, при выявлении нарушений которого проводится администра­тивное расследование, в том числе законодательства о защите прав потребителей и в области охраны окружающей среды.


Большинство административных производств связано с нарушениями прав потребителей в сфере розничной торгов­ли. Конкуренция законов, впоследствии является основанием к отмене постановления о наложении наказания или наобо­рот может служить основанием для незаконного привлечения к административной ответственности. В первом случае нару­шаются права потребителей, а нарушители чувствуют свою безнаказанность. Во втором - нарушаются права субъектов предпринимательства на предмет соблюдения законодатель­ства при проведении проверок.

На наличие проблемы конкуренции норм КоАП и ФЗ № 294-ФЗ уже обращалось внимание в научной литературе. «Указанная конкуренция законов является коррупциогенным фактором, так как предоставляет субъектам административ­ного надзора, уполномоченным составлять протоколы об ад­министративных правонарушениях, альтернативу».


Таким образом, в зависимости от категории дела субъ­екты административного контроля (надзора) самостоятельно выбирают по какой процедуре будет проводиться проверка и составление административного материала. В этом им помо­гает процедура «административного расследования», которая является связующим звеном между конкурирующими закона­ми и помогает надзорным органам выбрать прерогативу в их применении. Поскольку в случае проведения административ­ного расследования положения Закона № 294-ФЗ не применя­ются, а применяются требования КоАП РФ.

В научной литературе встречаются различные мнения по вопросу административного расследования. Одни считают, что от стадии административного расследования необходимо отказаться. Другие рассматривают административное рассле­дование в качестве самостоятельной стадии производства. Автор считает, что данная стадия все же необходима, т.к. на ее этапе осуществляются экспертиза или иные процессуаль­ные действия, требующие значительных временных затрат для установления, сбора и закрепления доказательств.

Полагаем, для того, чтобы устранить конкуренцию зако­нов, ведущих к нарушению прав и законных интересов субъ­ектов административных правоотношений, в них необходимо внести соответствующие законодательные изменения, позво­ляющие отграничивать требования КоАП РФ и Закона № 294- ФЗ при проведении проверок.


При принятии решения о возбуждении дела об админи­стративном правонарушении весьма важна его правильная первоначальная квалификация. Ряд статей Кодекса содержит составы административных правонарушений, пограничные с преступлениями. Следует учитывать, что отграничение ука­занных противоправных действий от уголовно наказуемых деяний осуществляется по соответствующим статьям УК РФ, содержащим квалифицирующие признаки преступлений (например, размер причиненного ущерба).

В случае неправильной квалификации действий, а имен­но квалификации их как преступных, материалы передаются субъектам уголовной юстиции. Те, в свою очередь, выполняют первичные проверочные мероприятия о наличии поводов и достаточных данных, указывающих на признаки преступле­ния. В случае принятия решения об отказе в возбуждении уго­ловного дела, но при наличии в действиях лица признаков ад­министративного правонарушения, материалы отправляются обратно для принятия решения.


До недавнего времени, в случае отказа в возбуждении уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения пресекательный срок, установленный ст. 4.5 КоАП РФ начинал исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

Однако Конституционный суд РФ признал данную норму не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой со­держащаяся в ней норма позволяет в случае отказа в возбуж­дении уголовного дела, но при наличии в действиях лица при­знаков административного правонарушения исчислять срок давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

Таким образом, из-за неправильной первоначальной ква­лификации правонарушения, возникает проблема, связанная с невозможностью впоследствии привлечь правонарушителя к административной ответственности. Связано это с истечением пресекательного срока, установленного ст. 4.5 КоАП РФ, что, в свою очередь, приводит к невозможности пресечь и оградить общество от пагубных воздействий такого правонарушения.


Также неправильная первоначальная квалификация может повлиять на отмену постановления о назначении на­казания. Так, из ст. 28.2 КоАп РФ следует, что протокол об административном правонарушении представляет собой про­цессуальный документ, фиксирующий противоправное дея­ние конкретного лица, составляется в отношении упомянутого лица и является необходимым правовым основанием для при­влечения его к административной ответственности. Следова­тельно, никто не может быть подвергнут административному наказанию при отсутствии протокола об административном правонарушении, если это прямо не предусмотрено КоАП РФ. Такая ситуация возникает, когда административный орган возбуждает дело по одной статье, а впоследствии субъектами административной юстиции принимается решение по другой статье, в отсутствие протокола по данной статье.

В отсутствие сведений о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности (как гражданина, так и индивидуального предпринимателя) о дате составления протокола, протокол не может быть составлен. Следовательно, дело об административном правонарушении не может быть возбуждено.


При такой ситуации момент возбуждения дела об ад­министративном правонарушении ставится в зависимость от реализации лицом, привлекаемым к административной от­ветственности, права на участие при составлении протокола. Воспользоваться таким правом данное лицо может по своему усмотрению. Как правило, такое лицо намеренно уклоняется от получения извещений о дате составления протокола с це­лью сделать невозможным возбуждение дела.

Момент возбуждения дела об административном право­нарушении не должен ставится в зависимость от поведения предполагаемого правонарушителя и приводить к наруше­нию прав потерпевших. Правонарушители должны реально ощущать неотвратимость наказания за совершенный просту­пок. В то же время, факт надлежащего извещения связан с реальной возможностью лица, привлекаемого к администра­тивной ответственности осуществлять права на защиту, гаран­тированные Конституцией РФ и КоАП РФ.


По мнению М.Я. Сиваковой, элементом надлежащего из­вещения является его заблаговременность, т.е. у лица или его защитника должно быть достаточно времени для подготовки своих возражений по делу об административном правонару­шении. Так, лишение привлекаемого к административной от­ветственности лица возможности мотивированно возражать против выдвинутого в отношении его обвинения вследствие непредставления такому лицу времени для подготовки своих объяснений и возражений по материалам административного дела является существенным нарушением процедуры наложения административного взыскания, а, следовательно, ведет к нарушению его конституционных прав на защиту.


С точки зрения А.А. Маркина неэффективность решения данного вопроса достаточно часто оказывается причиной от­мены постановлений о назначении административного наказания. Это связано с отсутствием четкого законодательного урегулирования вопроса извещения лица, привлекаемого к административной ответственности о дате составления про­токола.

В какой-то степени разрешить данный вопрос помогла правовая позиция высших судов, изложенная в п.6 Постанов­ления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 и п. 24.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. № 10. Согласно которой следует, что КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким из­вещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых до­ступных средств связи, позволяющих контролировать получе­ние информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п., посредством СМС-сообщения, в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату).


Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направлен­ных материалов или не явившиеся за их получением, несмо­тря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств). Лицо, в отношении которого ведется произ­водство по делу, считается извещенным о времени и месте су­дебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу.

В правоприменительной практике стала встречаться по­зиция судов, при которой лицо, привлекаемое к ответствен­ности, считается надлежащим образом извещенным о дате составления протокола в случае уклонения последнего от по­лучении почтовой и иной корреспонденции. В такой ситуа­ции суды признают, что имеет место быть злоупотребление правом со стороны правонарушителя. По мнению автора, та­кая позиция судов правильна и позволяет обеспечить баланс интересов общества, государства и правонарушителя, от злоу­потребления правом одной из сторон.

 

В случае привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности, они, в силу требований ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ, также подлежат забла­говременному извещению о дате составления протокола. При этом индивидуальные предприниматели извещаются о дате составления протокола наряду с требованиями для извещения граждан, что дает последним преимущество по сравнению с юридическими лицами для уклонения от получения таких из­вещений.

Проблема с возбуждением административного дела в от­ношении юридических лиц, как с гражданами-индивидуаль- ными предпринимателями остро не стоит. Поскольку юри­дическое лицо имеет свое постоянное местонахождение, и бегать, как в ситуации с гражданами, пытаясь вручить извеще­ние, в данном случае не приходится. Вместе с тем, на практике все же возникают подобные казусы.


Из анализа положений КоАП РФ можно сделать вывод о том, что за совершение административного правонарушения могут составляться протоколы как в отношении юридическо­го лица, так и в отношении его руководителя-физического лица. Поэтому, исходя из требований ст. 28.2 КоАП РФ при извещении необходимо разграничивать юридическое лицо и физическое лицо-руководителя. Поскольку физическое ли­цо-руководитель не может считаться надлежащим образом извещенным о дате составления протокола по юридическому адресу организации либо путем вручения извещения работ­нику организации.

Согласно судебно-арбитражной практике следует, что КоАП РФ не содержит положения о том, что юридическое лицо может считаться извещенным при уведомлении лишь непосредственно его законного представителя. ФАС Северо- Кавказкого округа указал, что КоАП РФ не содержит импера­тивного указания о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте состав­ления протокола об административном правонарушении и не предусматривает вручение извещения лично законному пред­ставителю юридического лица. Таким образом, извещение ор­ганизации, привлекаемой к административной ответственно­сти, о дате составления протокола путем вручения извещения ее работнику (секретарю) не нарушает требований закона.


По мнению Д. Косихина следует, что копия протокола об административном правонарушении может быть вручена ра­ботнику организации, при этом не имеет значения отсутствие или наличие доверенности на представительство интересов организации. В указанном случае требования ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ считаются соблюденными.

Существует и другая позиция судебно-арбитражной практики. Так 9 арбитражный апелляционный суд указал, что в целях КоАП РФ законными представителями юриди­ческого лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. По мнению суда, указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим, как счел суд, в рассма­триваемом случае исполняющий обязанности генерального директора законным представителем не являлся, поэтому его извещение не могло рассматриваться как извещение законно­го представителя.


В такой ситуации появляется двоякое понимание зако­на, что осложняет процесс привлечения правонарушителей к ответственности. Автор считает, что в целях неотвратимости наказания, будет считаться позиция судов, при которой юридическое лицо считается извещенным в случае получения из­вещения работником организации.


Пункт 24 Постановления Пленума Высшего Арбитраж­ного Суда РФ указывает, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверен­ность на участие в конкретном административном деле. Нали­чие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном админи­стративном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Необходимо учитывать, что иной позиции по рассматри­ваемому вопросу придерживается Верховный суд РФ, считаю­щий, что руководитель филиала или представительства юри­дического лица может участвовать в составлении протокола об административном правонарушении при наличии у него соответствующих полномочий, выраженных в положении о филиале (представительстве) и общей доверенности, выдан­ной ему юридическим лицом.


А. Бычков считает, что, следовательно, в зависимости от того, в рамках какой юрисдикции будет рассматриваться дело об административном правонарушении - арбитражной или гражданской, - могут применяться вышеуказанные позиции.

Такая ситуация недопустима и требует оперативного вмешательства государства, дабы устранить противополож­ность мнений судов двух инстанций, приводящих к подрыву авторитета судебной власти.


В связи с несовершенством административного законода­тельства, у субъектов административной юстиции появляется правовая неопределенность в применении или толковании тех или иных положений закона. Большая часть которых связана с вопросом извещения предполагаемых правонарушителей о дате составления протокола. Все это впоследствии приво­дит к нарушению прав и свобод субъектов административных правоотношений, в том числе прав на защиту. Сложившаяся ситуация опять поднимает вопрос о создании в России специ­ального кодифицируемого акта, так называемого администра­тивного кодекса, регламентирующего процедуру администра­тивного производства.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале №  9  (64) 2013

22 октября, 2020 66

Ответственность за нарушение тишины и покоя

Административное право
27 марта, 2019 330

Последствия долгов по ЖКХ

Административное право

Проект при содействии ЕВРАЗИЙСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА (издается при содействии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Международный научный и научно-практический юридический журнал.). 

© 2017-2021. Юрист Онлайн Адвокат - юридическая консультация. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.
Юридическая консультация и помощь по БЕСПЛАТНОМУ тел. Россия +8 (800) 700-99-56 (доб. 995)
Московская обл, г. Москва +7 (495) 980-97-90 (доб. 597)
Ленинградская обл, г. Санкт-Петербург +7 (812) 449-45-96 (доб. 560)
в режиме online - круглосуточно!