Использование земель или земельных участков

Реформирование земельных отношений, начатое в 90-х годах, продолжается и в настоящее время. С 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон, который привнес много нового в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), в частности существенно изменил процедуры формиро­вания и образования земельных участков из земель, находя­щихся в государственной или муниципальной собственности, предоставления таких земельных участков.

Данные изменения по праву можно назвать крупнейшей земельной реформой за последние 15 лет.

Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О вне­сении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ввел совершенно новый институт, который до настоящего вре­мени отсутствовал в ЗК РФ.

Согласно статье 39.33 ЗК РФ, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим ли­цам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в следующих случаях:

-      проведение инженерных изысканий;

-      капитальный или текущий ремонт линейного объекта;

-     строительство временных или вспомогательных со­оружений (включая ограждения, бытовки, навесы), склади­рование строительных и иных материалов, техники для обе­спечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

-      осуществление геологического изучения недр;

-     осуществление деятельности в целях сохранения и раз­вития традиционных образа жизни, хозяйствования и про­мыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традици­онного проживания и традиционной хозяйственной деятель­ности, за исключением земель и земельных участков в грани­цах земель лесного фонда;

- размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством РФ (компетен­ция Правительства РФ на установление видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, также за­креплена в пункте 3 статьи 39.36 Земельного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Фе­дерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Перечень таких объектов определен в постановлении Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размеще­ние которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципаль­ной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов».

Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута

В первую очередь следует отметить, что объектом исполь­зования (без предоставления) является не только земельный участок, как объект недвижимости, но земля, которая в силу закона не сформирована и не поставлена на кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 № 221- ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Данное об­стоятельство несомненно позволяет утверждать, что законода­тель установил возможность более эффективного вовлечения в хозяйственного оборота как земель, так и земельных участ­ков, но только для определенных видов деятельность.

Также законодатель установил открытый перечень случаев, когда земли и земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ис­пользуются без предоставления земельных участков и воз­никновения права. Так, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 39.33 законодатель устанавливает такой случай ис­пользование земельного участка без предоставления, как размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанав­ливаются Правительством Российской Федерации. Полу­чается, что Правительство Российской Федерации наделено полномочиями как по расширению списка иных видов, так и его сокращению.

Как следует из статьи 39.33 ЗК РФ, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в указанных выше целях осу­ществляется на основании разрешений уполномоченного ор­гана, которое не дает лицу, в отношении которого оно при­нято, право на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства.

До 31 декабря 2016 года в силу статьи 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной ре­гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Федеральный закон № 122-ФЗ) основаниями для го­сударственной регистрации права собственности на создавае­мый или созданный объект недвижимого имущества, если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется выдачи разрешения на строительство, являются:

-     документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание;

-     правоустанавливающий документ на земельный уча­сток, на котором расположен такой объект недвижимого иму­щества.

Таким образом, с целью регистрации прав на объект, соз­даваемый (созданный) объект необходимо соблюдение следу­ющих условий (в том числе):

-     такой объект должен быть объектом недвижимого иму­щества;

-      в ходе использования земель или земельных участков должно осуществляться строительство или реконструкция указанных объектов;

-      права на земельные участки, предназначенные для раз­мещения указанных объектов, должны быть удостоверены в установленном порядке.

В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимо­сти», а именно частью 10 статьи 40, государственный кадастро­вый учет и государственная регистрация прав на созданные здание или сооружение, для строительства которых в соот­ветствии с федеральными законами не требуется разрешение на строительство, а также на соответствующий объект неза­вершенного строительства осуществляются на основании тех­нического плана таких объектов недвижимости и правоуста­навливающего документа на земельный участок, на котором расположены такие объекты недвижимости, или документа, подтверждающего в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации возможность размещения таких соз­данных сооружений, а также соответствующих объектов не­завершенного строительства без предоставления земельного участка или установления сервитута. Данная норма вступает в силу с 1 января 2017 года.

Государственная и муниципальная собственность

Анализ случаев и оснований использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или му­ниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, содержащихся в пункте 1 статьи 39.33 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), позволил прийти к выводу, что в результате такого использования новые объекты недви­жимости (то есть объекты, неразрывно связанные с землей) не создаются, а существующие - не реконструируются.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Россий­ской Федерации:

-     строительство - это создание зданий, строений, соору­жений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (пункт 13);

-     реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, ко­личества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строитель­ства, а также замена и (или) восстановление несущих строи­тельных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструк­ций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных эле­ментов (пункт 14);

-     реконструкция линейных объектов - изменение пара­метров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первона­чально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) ох­ранных зон таких объектов (пункт 14.1);

Однако, как отмечалось ранее, в пункте 4 статьи 39.33 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») содержится прямой запрет лицу, в отношении которого выдано разрешение уполномочен­ного органа на использование земель или земельных участ­ков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, пре­доставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сер­витута, на осуществление строительства или реконструк­ции объектов капитального строения. Более того, согласно статье 1 Федерального закона № 122-ФЗ недвижимым иму­ществом (недвижимостью), права на которое подлежат го­сударственной регистрации в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ, являются земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и не­жилые помещения, предприятия как имущественные ком­плексы.

Между тем, хочется обратить внимание на Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 июля 2016 года по делу № А34-4096/2015, где судом отмечено, что действующим законодательством предусмотрена возможность строитель­ства инженерных коммуникаций без предоставления земель­ного участка в порядке, установленном статьями 39.33, 39.34, 39,95 ЗК РФ.

Поэтому возникает правовая неопределенность по во­просу государственной регистрации права собственности на объекты, указанные в постановлении Правительства РФ от 3 декабря 2014 года № 1300. Действующим законодательством установлено, что на определенные объекты недвижимости, в отношении которых не требуется получение разрешения на строительство, может быть зарегистрировано право собствен­ности. Следовательно, возникает правовая коллизия между запретом на строительство и реконструкцию объектов капи­тального строительства и последующей государственной ре­гистрацией прав на объекты, которые могут быть размещены, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300.

С другой стороны, в судебной практике имеются случаи, когда в отношении объекта, размещенного в соответствии с частью 3 статьи 39.36 ЗК РФ, осуществлялась государственная регистрация права собственности (Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2016 года по делу № А-38-7465/2015).

Учитывая изложенное, складывается понятийная неопре­деленность по вопросу строительства объектов капитального строительства и строительства объектов, для размещения ко­торых не требуется разрешение на строительство и последую­щая государственная регистрация таких объектов.

Как отмечалось ранее, подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33, пунктом 3 статьи 39.36 ЗК РФ предусмотрено не строи­тельство, а размещение объектов, указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300. Более того, такое право на земли (земельные участки) не предусмотрено главами III, IV ЗК РФ (в редакции Федераль­ного закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изме­нений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдель­ные законодательные акты Российской Федерации»).

Согласно пункту 3 статьи 39.36 ЗК РФ (в редакции Феде­рального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и от­дельные законодательные акты Российской Федерации») поря­док и условия размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципаль­ной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, установление порядка и условий разме­щения объектов на землях или земельных участках, находя­щихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления серви­тутов возможно посредством принятия закона на региональ­ном уровне.

Возникает немало споров по вопросу размещения объек­тов на землях или земельных участках, находящихся в государ­ственной или муниципальной собственности, без предостав­ления земельных участков и установления сервитутов в случае, если нормативный правовой акт субъекта отсутствует.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд, разре­шая спор по факту отказа Департамента земельных отноше­ний города Перми в разрешении использовать организацией земельного участка для размещения объектов благоустройства в силу того, что порядок и условия размещения таких объектов на момент рассмотрения обращения не установлены, указал, что поскольку реализация права, установленного статьей 36.39 ЗК РФ, не поставлена в прямую зависимость от наличия или отсутствия принятого нормативного акта, то отсутствие право­вого механизма по рассмотрению подобного рода заявлений, не должно приводить к нарушению законных прав граждан и юридических лиц, вытекающих из положений статьи 39.36 ЗК РФ. Но суд не указывает каким путем необходимо преодолеть нарушение прав юридического лица.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционно­го суда от 16 августа 2016 года № 09-АП-35194/2016 указано, что суд, разрешая спор между ГУП МО «Мособлгаз» и Департа­ментом городского имущества города Москвы (далее - Депар­тамент) по вопросу отказа Департаментом в предварительном согласовании предоставления земельного участка для строи­тельства газопровода среднего давления указал, что земель­но-правовые отношения не оформляются в соответствии со статьями 39.33 и 39.36 ЗК РФ. Суд отметил, что до настоящего времени Правительством Москвы, соответствующим норма­тивным правовым актом не установлен порядок и условия раз­мещения таких объектов на основании пункта 3 статьи 39.36 ЗК РФ. Таким образом, до принятия Правительством Москвы соответствующего правового акта единственным правовым основанием оформления земельных участков на период стро­ительства сетей газораспределения являются нормы ЗК РФ о предварительном согласовании предоставления земельных участков (статьи 39.14, 39.15 ЗК РФ). В указанном решении суд непосредственно указал, как можно преодолеть нарушение прав юридического лица.

В части определения органа, уполномоченного на выдачу разрешения на размещение объектов на землях или земель­ных участках, находящихся в государственной или муници­пальной собственности, без предоставления земельных участ­ков и установления сервитутов, отметим, что в силу пункта 2 Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или му­ниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2014 года № 1244, такие разрешения выдаются исполнительными орга­нами государственной власти или органами местного само­управления, уполномоченными на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципаль­ной собственности.

ЕЛШИН Евгений Борисович
советник Управления по контролю за использованием объектов недвижимости по Северо­Западному административному округу города Москвы Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

Проект при содействии ЕВРАЗИЙСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА (издается при содействии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Международный научный и научно-практический юридический журнал.). 

© 2017-2020. Юрист Онлайн Адвокат - юридическая консультация. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.
Юридическая консультация и помощь по БЕСПЛАТНОМУ тел. Россия +8 (800) 700-99-56 (доб. 995)
Московская обл, г. Москва +7 (495) 980-97-90 (доб. 597)
Ленинградская обл, г. Санкт-Петербург +7 (812) 449-45-96 (доб. 560)
в режиме online - круглосуточно!