Юридическая консультация по земельному праву

Бесплатная консультация юриста по земельным вопросам

Проблема правовой природы и сущности публичного сервитута по законодательству РФ

 

На современном этапе развития отечественного законода­тельства ситуация сложилась таким образом, что термин «пу­бличный сервитут» не упоминается в действующем ГК РФ. За­частую это обстоятельство служит поводом для вывода о том, что вопросы правового регулирования частных сервитутов на­ходятся в рамках гражданского законодательства, в то время как публичный сервитут регулируется земельным и другими отраслями права. По нашему мнению, вещно-правовой харак­тер отношений в рамках публичного сервитута не является основанием для подобного вывода. Кроме того, и в самом ЗК РФ в действующей редакции отсутствует разграничение част­ного и публичного земельных сервитутов в силу особенностей их правовой природы. Данный нормативно-правовой акт на­зывает лишь особое основание установления публичного сер­витута. При этом п. 1 ст. 8 ГК РФ называет в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанно­стей «акты государственных органов и органов местного само­управления». Таким образом, особенности правовой природы и сущность публичного сервитута как правовой категории не исключают элементов его гражданско-правового характера.

По мнению Е. А. Суханова, «термин “публичный серви­тут", как известно, появился у нас в законодательстве о при­ватизации, отличавшемся не столько высоким юридико-тех­ническим уровнем, сколько максимально возможным и, как правило, не очень удачным использованием малопонятной публике зарубежной терминологии. Эту “эстафету" подхва­тило природоресурсное, а затем — градостроительное законо­дательство, закрепившее “публичные водные сервитуты" (ст. 43 и 44 Водного кодекса), “публичные лесные сервитуты" (ст. 21 Лесного кодекса) и публичные градостроительные серви­туты» (ст. 64 Градостроительного кодекса). В комментариях к вышеназванным кодексам такой подход к определению серви­тута отличается от традиционной трактовки, используемой в цивилистике. Это особо подчеркивает относительную незави­симость, самостоятельность и специфику природоресурсного права. Ю. В. Тимонина говорит о том, что «поскольку назван­ные “сервитуты" не имеют конкретных управомоченных лиц, но в качестве “прав на недвижимость" подлежат обязательной государственной регистрации, в литературе справедливо ука­зывается, что в силу неопределенности правообладателей «пу­бличный сервитут» все равно может быть зарегистрирован не в качестве ограниченного вещного права, а только как ограниче­ние права собственности на объект недвижимого имущества».




Анализ действующего законодательства позволяет сде­лать вывод о том, что в большинстве случаев при формулиро­вании понятия публичного сервитута законодатель берет два основных признака: основание приобретения и субъектный состав. В правовой доктрине используется аналогичный под­ход. М. А. Баскаков указывает, что публичный сервитут при­зван обеспечить интересы широкого круга лиц. А. И. Масляев утверждает: «Публичные сервитуты устанавливаются законом в интересах всех лиц (без какой-либо конкретизации), разре­шая им использование в определенных пределах конкретны­ми видами права собственности».

Можно выделить следующие признаки публичного сер­витута.

  1. Во-первых, наиболее, по нашему мнению, характерной чертой понятия «публичный сервитут» является субъектный состав. Так, публичный сервитут имеет в качестве субъекта аб­страктный, не конкретизированный и весьма обширный круг лиц.
  2. Порядок установления публичного сервитута также имеет некоторые особенности. Публичный сервитут устанав­ливается федеральными законами, иными нормативными ак­тами на основании федеральных законов.
  3. По своей цели публичный сервитут также отличается от частного. Целями его выступают общественные и государ­ственные интересы, т. е. публичные.


Приведенные признаки публичного сервитута свидетель­ствуют о том, что данная правовая категория по своей право­вой природе и сущности не имеет отношения к сервитуту как таковому в его традиционном понимании. Публичный серви­тут является самостоятельным правовым явлением. Аргумен­том в пользу нашей позиции может служить структура Гла­вы 17 ГК РФ. В п. 1 ст. 262 ГК РФ указано: «Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на незакрытых для общего доступа земельных участках, находя­щихся в государственной или муниципальной собственности, использовать имеющиеся на этих участках природные объ­екты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка». В соответствии с п. 2 этой же статьи ГК РФ формой реализации данного права является право прохода через чу­жой земельный участок. Другими словами, в анализируемой норме речь идет о публичном сервитуте со всеми признаками, присущими этой правовой категории. Однако сам термин за­конодатель не употребляет, очевидно, руководствуясь тем, что по своей правовой природе данная категория не имеет отно­шения к сервитуту в традиционном общепринятом понима­нии. В самом ГК РФ законодатель даже структурно разделяет понятия сервитут и публичный сервитут целым рядом статей.

В настоящее время в научных кругах достаточно широко распространенной является точка зрения о том, что рассма­триваемые правоотношения являются не чем иным, как уста­новленными законом пределами прав собственника соответ­ствующих объектов недвижимости. По мнению И. Э. Косарева, сервитут, в силу указания п. 2 ст. 274 ГК РФ, не лишает соб­ственника служащего участка прав владения, пользования и распоряжения им. Например, собственник земельного участ­ка, через который проходит сосед, вправе при строительстве здания изменить территориальные границы сервитута при согласовании с соседом. По-другому сложится ситуация при строительстве на существующей дороге публичного пользова­ния. В данных условиях строительство будет запрещено, по­скольку изменить установленное правило пользования объек­том такой недвижимости в одностороннем порядке по своему усмотрению собственник не вправе. Таким образом, публич­ный сервитут по своей природе — это границы, пределы пра­ва собственности.


Исходя из вышесказанного, представляется, что логи­чески верным будет вывод о том, что, признавая публичный сервитут как ограничение права собственности в интересах неопределенного круга лиц, законодатель должен опреде­лять публичный сервитут в любом случае, когда речь идет об ограничении права в общеполезных целях. Л. Б. Шейнин пишет: «Понимание публичного сервитута как права, принад­лежащего неопределенному числу людей, может привести к неожиданным или даже нелепым выводам. Так, публичным сервитутом придется признавать пребывание людей на ули­цах города, ибо улицы принадлежат муниципалитетам, а не прохожим и не автомобилистам. Таким же сервитутом будет выглядеть посещение зрелищных мероприятий, проводящих­ся под крышей или на открытом воздухе, нахождение в шко­лах и больницах, в концертных залах и других заведениях». Следовательно, во всех случаях нарушения прав любому лицу может принадлежать право конфессорного иска. Таким обра­зом, отождествляя ограничение права и сервитут, законода­тель значительно усложняет процедуру правовой регламента­ции специальных вещных исков, целью которых будет защита сервитутов.

В настоящее время использование термина «публичный сервитут» для правовой категории, которая по факту является ограничением права, приводит к проблемам и в правопри­менении. Так, Ю. В. Тимонина пишет: «Согласно нормам как гражданского, так и земельного законодательства сервитуты (в т.ч. публичные) подлежат государственной регистрации. В соответствии со ст.16 Федерального закона «О государствен­ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такая регистрация проводится по заявлению конкрет­ного правообладателя одной из сторон договора либо лица, в отношении которого приняты акты государственного органа или органа местного самоуправления, на основании которых у него возникло право на недвижимое имущество — т. е. для регистрации содержит требование о наличии конкретного правообладателя. В отношении публичного сервитута выпол­нить такое требование закона не представляется возможным». «Поскольку сервитуты, будучи правами на недвижимость, подлежат в этом качестве обязательной государственной ре­гистрации (п. 3 ст. 274 ГК РФ, п. 9 ст. 23 ЗК РФ) в силу неопре­деленности правообладателей «публичный сервитут» может быть зарегистрирован не в качестве ограниченного вещного права, а «как ограничение права собственности на объект не­движимого имущества».


Еще один аргумент в поддержку нашей позиции: публич­ные сервитуты в соответствии с действующим законодатель­ством устанавливаются на основании актов органов власти. Ю. П. Свит по этому поводу пишет: «Публичный сервитут вряд ли вообще может рассматриваться как явление гражданско­правового характера, так как цель его установления свидетель­ствует о принадлежности публично-правовому порядку».

Нужно отметить, что природоресурсное законодатель­ство, в частности, Земельный кодекс РФ, устанавливает, что частные сервитуты регулируются согласно правилам ГК РФ (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Анализ же зарубежного законодательства показывает, что частные сервитуты могут устанавливаться не исключительно гражданским, но и природоресурсным законодательством. Например, возможность установления частного водного сервитута предусмотрена Водным кодексом Азербайджанской республики от 26.12.1997 № 418-IF, в соот­ветствии с которым в ст. 33 проводится разграничение серви­тутов на общие и специальные. Первые относятся к категории публичных. Аналогично решается вопрос в ст. 13 Лесного ко­декса Азербайджанской республики от 30.12.1997 № 424-Щ где закрепляется правовой режим массового и специального лес­ных сервитутов.


Существование водного сервитута в форме как частного, так и публичного предусмотрено в Водном кодексе Республи­ки Казахстан от 9.07.2003 №481-П ЗРК. При этом публичная форма сервитута может быть установлена в отношении объек­та, который не является объектом общего пользования. В соот­ветствии с п. 1, 2 ст. 23 рассматриваемого Кодекса основанием для установления такого правового режима может выступать национальное законодательство, акт местного органа испол­нительной власти, либо объявление порядка пользования во­дным объектом физическими и юридическими лицами, полу­чившими его в пользование.

Сторонники позиции вещно-правовой природы публич­ных сервитутов ссылаются на опыт зарубежных стран, в кото­рых регламентация правового режима публичных сервитутов осуществляется в гражданском законодательстве. В качестве примера служат ГК Бельгии (статьи 649—684), ГК Уругвая (ста­тьи 581—620), ГК Испании (статьи 549—583). Анализ указан­ных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что они закрепляют порядок установления публичных сервитутов, а не раскрывают их правовую природу.

Таким образом, дискуссия по поводу обоснованности за­конодательного закрепления и использования термина «пу­бличный сервитут» имеет не только научное значение, но и вполне реальное практическое значение. В связи с этим необ­ходимо сказать, что законодательное закрепление ограниче­ния права собственности, которые мы именуем «публичные сервитуты», безусловно, необходимы.


Таким образом, в результате проведенного исследования правовой природы и сущности правоотношений, именуемых публичным сервитутом, представляется необходимым внести некоторые изменения в регламентацию этой правовой катего­рии. Во-первых, по нашему мнению, в настоящее время сле­дует отказаться от использования термина «публичный серви­тут». Аргументы в поддержку этого предложения приведены нами выше. Тем не менее, рассматриваемые правоотношения необходимо законодательно закрепить в действующих нор­мативных актах. Поэтому в качестве второго вывода по ре­зультатам проведенного исследования считаем необходимым ввести в действующее законодательство термин «ограничение права собственности в публичных (общественных) интересах», под которым предлагаем понимать ограничение правомочий собственника, налагаемых на основании актов органов госу­дарственной власти, с целью обеспечить реализацию прав и законных интересов неограниченного круга лиц (в обществен­но-полезных целях).

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (95) 2016

  • Default
  • Title
  • Date
  • Random
load more hold SHIFT key to load all load all

Проект при содействии ЕВРАЗИЙСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА (издается при содействии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Международный научный и научно-практический юридический журнал.).