Проблемы правового регулирования организации проведения капитального ремонта многоквартирных домов

Новый порядок организации и финансирования капи­тального ремонта общего имущества в многоквартирных до­мах (МКД) определен ЖК РФ и предусматривает создание региональных систем капитального ремонта, финансируемых преимущественно за счет взносов собственников жилых и не­жилых помещений. Государство оказывает собственникам ор­ганизационную и финансовую поддержку. За счет бюджетов субъектов Российской Федерации в помощь собственникам создаются региональные операторы капитального ремонта в форме некоммерческих фондов.

Высокий процент износа жилого фонда, а также неустой­чивая экономическая ситуация в стране вынуждают законо­дателя возлагать на собственников жилья дополнительные финансовые обязательства по ремонту общего имущества жи­лого фонда.

В складывающейся ситуации контроль и надзор за прове­дением капитального ремонта жилья, а также за расходовани­ем денежных средств региональными фондами приобретают особую актуальность.

Раздел IX ЖК РФ, регулирующий вопросы организа­ции проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, вступил в силу 26 декабря 2013 года. За три года правоприменительной практики данного разде­ла стало понятно, что предложенная система формирования фондов капитального ремонта и установления обязательных платежей в виде взносов на капитальный ремонт имеет как положительные моменты, так и отрицательные.

К числу значимых вопросов, по мнению М. В. Умрихи- на, требующих полноты правового регулирования, относится сфера правовой природы специального счета, используемого для финансирования мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов. С этим нельзя не согласиться.

Согласно ст. 175 ЖК РФ специальный счет открывается в банке в соответствии с ГК РФ и особенностями, установленны­ми названным Кодексом.

Однако, особенности правовой природы специально­го счета, установленные жилищным законодательством, не соотнесены с соответствующими нормами гражданского, банковского и иного законодательства, непосредственно ре­гламентирующими порядок ведения банковских счетов и использования находящихся на них денежных средств. При открытии специальных счетов их особый статус отдельным об­разом не выделяется среди иных банковских счетов управля­ющей организации, что позволяет использовать находящиеся на нем средства не по целевому назначению.

Об актуальности решения данной проблемы свидетель­ствует правоприменительная практика, допускающая воз­можность обращения взысканий по обязательствам органи­заций, осуществляющих управление жилищным фондом, на денежные средства, находящиеся на специальном счете.

Использование средств фонда капитального ремонта из­начально не предусматривало размещения этих средств, на­пример, в государственные ценные бумаги, что при форми­ровании денежных средств на специальном счете неизбежно ведет к обесцениванию денежных средств в связи с инфляци­ей, дефолтом и прочих кризисных ситуаций. Более того, де­нежные средства граждан - собственников жилых помещений, размещенных на специальных счетах, не подлежат страхова­нию.

Действующая редакция Раздела IX ЖК РФ устанавливает право регионального оператора использовать денежные сред­ства, полученные от собственников одних домов на ремонт других домов, поэтому полученные региональным операто­ром средства фонда капитального ремонта постоянно нахо­дятся в обороте и меньше подвержены обесцениванию.

Обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт возлагается также и на собственников жилых помещений в новых многоквартирных домах, ремонт которых в соответ­ствии с региональными программами капитального ремонта запланирован лишь через 20-30 лет. С учетом нестабильной экономической обстановки и ростом инфляции, уплаченные гражданами денежные средства к моменту проведения капи­тального ремонта их дома фактически могут обесцениться. В настоящее время в Государственной Думе ФС РФ рассматри­ваются законопроекты, устанавливающие возможность разме­щения денежных средств фонда капитального ремонта, фор­мируемого на специальном счете (№ 892703-6, № 904736-6), но до их принятия еще далеко.

На счету фондов сконцентрированы миллиарды рублей. Эти денежные средства могли бы приносить хороший доход по депозиту, но сейчас они просто лежат под минимальный процент.

Но накопление денежных средств, пусть и под высокий процент, - не выход. На счетах сконцентрировано более 1,5 млрд. рублей. Эти «мертвые деньги» не просто не используют­ся на прямые цели, но еще и не работают на экономику того или иного региона. По нашему мнению, целесообразно при­нять нормативные документы, регулирующие вышеуказан­ный процесс.

Особого внимания заслуживает принцип формирования фондов капитального ремонта.

Так, становятся очевидными неравнозначные условия для двух предложенных схем формирования фонда капитального ремонта: срок вступления в силу решения о переходе со спе­циального счета к региональному оператору составляет один месяц после направления владельцу специального счета реше­ния общего собрания собственников помещений в многоквар­тирном доме, а срок вступления в силу решения о переходе от регионального оператора - два года. Это вынуждает собствен­ников два года платить в общем порядке, в том время как они могли накапливать эти средства на ремонт собственного дома.

Оплата расходов на капитальный ремонт дома является обязанностью всех собственников помещений в доме с момен­та возникновения права собственности на помещения в этом доме.

Обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт возникает у собственников помещений по истечении восьми календарных месяцев, если более ранний срок не установлен законом субъекта РФ, начиная с месяца, следующего за меся­цем, в котором была официально опубликована региональная программа капитального ремонта, в которую включен дом.

Иные сроки установлены, если дом введен в эксплуата­цию после утверждения региональной программы капиталь­ного ремонта и включен в региональную программу капиталь­ного ремонта при ее актуализации. В этом случае обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт у собственников помещений возникает по истечении срока, установленного органом государственной власти субъекта РФ, но не позднее чем в течение пяти лет с даты включения дома в региональ­ную программу капитального ремонта8. Следовательно, срок проведения капитального ремонта для новостроек определя­ется не состоянием многоквартирного дома, а экономической ситуацией в отдельно взятом регионе РФ. Установленная на федеральном уровне возможность не включать в программу капитального ремонта новостройки отдана на усмотрение регионального законодателя, который не всегда исходит из интересов граждан. Следует заметить, что жители новостроек сегодня оплачивают ремонт старого и аварийного жилья. Воз­никает закономерный вопрос: а кто будет оплачивать ремонт их дома через 25 лет.

Очередность проведения ремонта также зачастую ставит­ся субъектами РФ в зависимость не столько от состояния дома, сколько от сопутствующих факторов - фактически поступив­ших платежей собственников, количества жителей в доме и т.п. Однако эти критерии носят субъективный характер. На это указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своём Постановлении от 12 апреля 2016 года № 10-П9.

По нашему мнению, необходимо принять дополнитель­ные меры, направленные на обеспечение информирования о содержании региональных программ капремонта и критери­ях оценки состояния домов, на основании которых определя­ется очередность проведения капремонта.

Вся система капитального ремонта состоит из двух са­мостоятельных блоков: формирование фонда капитального ремонта и непосредственное осуществление капитального ре­монта. И в том и в другом блоке на поверхности лежит немало рисков для собственников помещений.

Серьезные риски несут собственники, принявшие реше­ние о формировании фонда капитального ремонта на спе­циальном счете, поскольку фактически не имеют рычагов воздействия (кроме права на информацию) на владельца спе­циального счета, который может оказаться банкротом, либо ненадлежащим образом исполнять свои обязанности.

С одной стороны статья 172 ЖК РФ регламентирует во­просы контроля за формированием фонда капитального ре­монта, устанавливая ряд обязанностей владельцев специаль­ного счета и региональных операторов. С другой стороны, ответственность за неисполнение этих обязанностей действу­ющим законодательством не предусмотрена.

В целях повышения качества обслуживания граждан в коммунальной сфере представляется целесообразным допол­нить ст.172 ЖК РФ п. 6 «Ответственность владельцев специаль­ного счета и региональных операторов за неисполнение или ненадлежащее исполнение региональным оператором своих обязательств» и внести соответствующие изменения в КоАП РФ, в виде ответственности владельцев специального счета и региональных операторов за неисполнение или ненадле­жащее исполнение региональным оператором своих обяза­тельств.

Что касается самого капитального ремонта, то остро вста­ют вопросы выбора подрядчика, осуществления контроля за качеством выполненных работ, гарантийных обязательств, возмещения убытков, а также вопрос низкой эффективности про­грамм капитального ремонта в целом.

Статьей 180 ЖК РФ четко закреплено, что региональный оператор осуществляет функции технического заказчика ра­бот по капитальному ремонту общего имущества в много­квартирных домах, собственники помещений в которых фор­мируют фонды капитального ремонта на счете регионального оператора, а также финансирование расходов на капитальный ремонт (то есть функции заказчика). Таким образом, регио­нальный оператор оказывает собственникам помещений услу­гу по организации проведения капитального ремонта и, соот­ветственно, несет ответственность за результат как оказанной услуги, так и за качество выполненных работ по капитально­му ремонту. По нашему мнению, это один из недостатков в деятельности региональных фондов. Региональный оператор не является строительной организацией и организацией, ко­торая осуществляет строительный контроль. Эти функции на конкурсной основе делегируются сторонним компаниям, что удваивает количество проблем. Контроль за подрядны­ми работами ведется такими же привлеченными компания­ми, часто дистанционно, со слов и по фотографиям. Неред­ко привлекаются «контролирующие» предприятия, даже не утруждающие себя выездами на место. Более того, как пока­зывает практика, названные "контролирующие" предприятия из соображений экономии выбираются в других регионах, значительно удаленных от нахождения ремонтируемого МКД, что само по себе изначально предполагает отсутствие надле­жащего контроля в процессе проведения работ и приемку вы­полненных работ в надлежащем виде.

По данным Фонда содействия реформированию ЖКХ, в ходе проверок были выявлены следующие нарушения:

  1. В 19 регионах РФ были выявлены факты проведения ра­бот по капитальному ремонту с нарушениями технологии их производства, в т.ч. несоблюдение на должном уровне требо­ваний градостроительного законодательства.
  2. В 5 субъектах РФ (Республиках Алтай, Коми, Северная Осетия - Алания, Ростовской и Ульяновской областях) выявле­но использование средств финансирования на оплату работ, выполненных в 2013 году, не предусмотренных методически­ми рекомендациями по формированию состава работ по ка­питальному ремонту МКД финансируемых за счет средств, предусмотренных федеральным законодательством.
  3. В 5 субъектах РФ (Республике Крым, Вологодской, Ро­стовской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, г. Севастополе) выявлены факты оплаты фактически не выполненных при проведении капитального ремонта работ.
  4. В 13 регионах выявлены нарушения порядка расходова­ния средств финансовой поддержки. Например, в Рязанской и Ульяновской областях сумма возникшей экономии средств, выделенных на проведение работ по капитальному ремонту, не была перераспределена. В Республиках Северная Осетия- Алания, Тыва, Вологодской, Ивановской и Ростовской обла­стях акты выполненных работ не были согласованы с органами местного самоуправления.

Учитывая изложенное, в случае некачественного оказа­ния услуг к региональному оператору применяются нормы, установленные гражданским законодательством, о чем прямо указано в ст. 188 ЖК РФ. При этом остается неясным, за счет каких средств будут возмещаться убытки, если региональный оператор не получает доход. Ответ очевиден - за счет взносов на капитальный ремонт, то есть за счет собственников жилья.

Одновременно закон устанавливает субсидиарную от­ветственность субъекта Российской Федерации за исполнение региональным оператором обязательств перед собственника­ми помещений в многоквартирных домах, но и в этом случае расплачиваться опять придётся налогоплательщикам. Одна­ко учитывая субсидиарную ответственность субъектов Рос­сийской Федерации за исполнение региональных программ капремонта общего имущества в МКД такой объем недофи­нансирования региональных программ субъектов РФ является скрытым дефицитом региональных бюджето.

Персональная ответственность за результаты исполнения программы просто не предусмотрена.

Основными нарушениями в деятельности фондов капи­тального ремонта являются: ненадлежащая организация и осуществление строительного контроля заказчика и подряд­чика при проведении капитального ремонта, отсутствие или несвоевременное составление исполнительной документации, отсутствие в составе комиссий по приемке в эксплуатацию от­ремонтированных домов представителей собственников поме­щений. Анализ обращений граждан показал, что собственни­ков помещений попросту не допускают даже до документов, касающихся проведенного ремонта.

Также в ходе проверок фиксировался низкий уровень сбо­ра средств на капитальный ремонт за счет средств населения. В 21 субъекте РФ выявлено несоблюдение стандартов раскрытия информации организациями, осуществляющими деятель­ность в сфере управления МКД.

В соответствии с подпунктом «а» п. 5 Стандарта раскры­тия информации организациями, осуществляющими дея­тельность в сфере управления многоквартирными домами, информация раскрывается путем обязательного опубликова­ния на официальном сайте в сети Интернет, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также на одном из следующих сайтов в сети Интер­нет, определяемых по выбору управляющей организации: сайт управляющей организации; сайт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; сайт органа местного самоуправления муниципального образования, на террито­рии которого управляющая организация осуществляет свою деятельность.

Приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 г. № 124 официальным сайтом в сети Интернет, предназначенным для раскрытия информации организациями, осуществляю­щими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, путем ее опубликования в сети Интернет определен сайт портала «Реформа ЖКХ»: www.reformagkh.ru.

Однако до настоящего времени требования Стандарта управляющими компаниями в подавляющем большинстве в полном объеме не выполняются.

При массе жалоб собственников жилья на качество работ, нам неизвестно ни одного факта серьезных юридических по­следствий хотя бы для одного подрядчика.

Тем не менее, стоит отметить, что законом предусмотре­на административная ответственность. Однако масштабы на­казаний несоизмеримы ответственности. Так, генерального директора регионального Фонда капитального ремонта мно­гоквартирных домов оштрафовали на 10 тысяч рублей за неис­полнение сроков ремонта по восьми многоэтажным домам в Волгоградской области.

В связи с этим полагаем целесообразным внести измене­ния в ЖК РФ, в части установления персональной ответствен­ности за результаты исполнения программы капитального ремонта.

Множество правовых вопросов вызывает как сама идея создания накопительных счетов, так и организационно-право­вая форма создания региональных операторов, которая про­тиворечит основам гражданского законодательства.

На несовершенство системы капитального ремонта ука­зывает и то количество изменений, которые были внесены в раздел IX в течение трех лет. При этом эти изменения носят разрозненный, бессистемный характер.

На сегодняшний день многочисленные обращения граж­дан и общественных организаций об отмене существующей системы капитального ремонта как неэффективной и не со­ответствующей законодательству Российской Федерации по­ступают в самые различные инстанции, включая Генеральную прокуратуру РФ и Конституционный суд Российской Федера­ции. По нашему мнению, одной из многочисленных причин недовольства гражданами существующей системой капиталь­ного ремонта является отсутствие информационной поддерж­ки граждан по вопросам капитального ремонта.

Подводя итог, необходимо отметить, что действующая в настоящий момент программа капремонта нуждается в се­рьезной доработке:

  • требуется реформирование системы оплаты ежемесяч­ных тарифов: система должна быть абсолютно «прозрачна» и понятна. Все денежные средства, поступающие от жильцов, должны направляться исключительно на капитальный ремонт их собственного дома;
  • план ремонта должен быть составлен на основе анали­за текущего состояния дома экспертами и соответствующего экспертного заключения;
  • необходимо усовершенствовать положение о порядке начисления взносов на капитальный ремонт, порядке пред­ставления платежных документов и учета начисленных и оплаченных взносов;
  • обеспечить информационную поддержку граждан по вопросам капитального ремонта.

Предлагаемые в данной статье изменения будут способ­ствовать совершенствованию системы капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.

ГАЛАЕВА Анастасия Александровна
аспирант кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова

Проект при содействии ЕВРАЗИЙСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА (издается при содействии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Международный научный и научно-практический юридический журнал.). 

© 2017-2020. Юрист Онлайн Адвокат - юридическая консультация. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.
Юридическая консультация и помощь по БЕСПЛАТНОМУ тел. Россия +8 (800) 700-99-56 (доб. 995)
Московская обл, г. Москва +7 (495) 980-97-90 (доб. 597)
Ленинградская обл, г. Санкт-Петербург +7 (812) 449-45-96 (доб. 560)
в режиме online - круглосуточно!