Новый порядок организации и финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (МКД) определен ЖК РФ и предусматривает создание региональных систем капитального ремонта, финансируемых преимущественно за счет взносов собственников жилых и нежилых помещений. Государство оказывает собственникам организационную и финансовую поддержку. За счет бюджетов субъектов Российской Федерации в помощь собственникам создаются региональные операторы капитального ремонта в форме некоммерческих фондов.
Высокий процент износа жилого фонда, а также неустойчивая экономическая ситуация в стране вынуждают законодателя возлагать на собственников жилья дополнительные финансовые обязательства по ремонту общего имущества жилого фонда.
В складывающейся ситуации контроль и надзор за проведением капитального ремонта жилья, а также за расходованием денежных средств региональными фондами приобретают особую актуальность.
Раздел IX ЖК РФ, регулирующий вопросы организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, вступил в силу 26 декабря 2013 года. За три года правоприменительной практики данного раздела стало понятно, что предложенная система формирования фондов капитального ремонта и установления обязательных платежей в виде взносов на капитальный ремонт имеет как положительные моменты, так и отрицательные.
К числу значимых вопросов, по мнению М. В. Умрихи- на, требующих полноты правового регулирования, относится сфера правовой природы специального счета, используемого для финансирования мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов. С этим нельзя не согласиться.
Согласно ст. 175 ЖК РФ специальный счет открывается в банке в соответствии с ГК РФ и особенностями, установленными названным Кодексом.
Однако, особенности правовой природы специального счета, установленные жилищным законодательством, не соотнесены с соответствующими нормами гражданского, банковского и иного законодательства, непосредственно регламентирующими порядок ведения банковских счетов и использования находящихся на них денежных средств. При открытии специальных счетов их особый статус отдельным образом не выделяется среди иных банковских счетов управляющей организации, что позволяет использовать находящиеся на нем средства не по целевому назначению.
Об актуальности решения данной проблемы свидетельствует правоприменительная практика, допускающая возможность обращения взысканий по обязательствам организаций, осуществляющих управление жилищным фондом, на денежные средства, находящиеся на специальном счете.
Использование средств фонда капитального ремонта изначально не предусматривало размещения этих средств, например, в государственные ценные бумаги, что при формировании денежных средств на специальном счете неизбежно ведет к обесцениванию денежных средств в связи с инфляцией, дефолтом и прочих кризисных ситуаций. Более того, денежные средства граждан - собственников жилых помещений, размещенных на специальных счетах, не подлежат страхованию.
Действующая редакция Раздела IX ЖК РФ устанавливает право регионального оператора использовать денежные средства, полученные от собственников одних домов на ремонт других домов, поэтому полученные региональным оператором средства фонда капитального ремонта постоянно находятся в обороте и меньше подвержены обесцениванию.
Обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт возлагается также и на собственников жилых помещений в новых многоквартирных домах, ремонт которых в соответствии с региональными программами капитального ремонта запланирован лишь через 20-30 лет. С учетом нестабильной экономической обстановки и ростом инфляции, уплаченные гражданами денежные средства к моменту проведения капитального ремонта их дома фактически могут обесцениться. В настоящее время в Государственной Думе ФС РФ рассматриваются законопроекты, устанавливающие возможность размещения денежных средств фонда капитального ремонта, формируемого на специальном счете (№ 892703-6, № 904736-6), но до их принятия еще далеко.
На счету фондов сконцентрированы миллиарды рублей. Эти денежные средства могли бы приносить хороший доход по депозиту, но сейчас они просто лежат под минимальный процент.
Но накопление денежных средств, пусть и под высокий процент, - не выход. На счетах сконцентрировано более 1,5 млрд. рублей. Эти «мертвые деньги» не просто не используются на прямые цели, но еще и не работают на экономику того или иного региона. По нашему мнению, целесообразно принять нормативные документы, регулирующие вышеуказанный процесс.
Особого внимания заслуживает принцип формирования фондов капитального ремонта.
Так, становятся очевидными неравнозначные условия для двух предложенных схем формирования фонда капитального ремонта: срок вступления в силу решения о переходе со специального счета к региональному оператору составляет один месяц после направления владельцу специального счета решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, а срок вступления в силу решения о переходе от регионального оператора - два года. Это вынуждает собственников два года платить в общем порядке, в том время как они могли накапливать эти средства на ремонт собственного дома.
Оплата расходов на капитальный ремонт дома является обязанностью всех собственников помещений в доме с момента возникновения права собственности на помещения в этом доме.
Обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт возникает у собственников помещений по истечении восьми календарных месяцев, если более ранний срок не установлен законом субъекта РФ, начиная с месяца, следующего за месяцем, в котором была официально опубликована региональная программа капитального ремонта, в которую включен дом.
Иные сроки установлены, если дом введен в эксплуатацию после утверждения региональной программы капитального ремонта и включен в региональную программу капитального ремонта при ее актуализации. В этом случае обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт у собственников помещений возникает по истечении срока, установленного органом государственной власти субъекта РФ, но не позднее чем в течение пяти лет с даты включения дома в региональную программу капитального ремонта8. Следовательно, срок проведения капитального ремонта для новостроек определяется не состоянием многоквартирного дома, а экономической ситуацией в отдельно взятом регионе РФ. Установленная на федеральном уровне возможность не включать в программу капитального ремонта новостройки отдана на усмотрение регионального законодателя, который не всегда исходит из интересов граждан. Следует заметить, что жители новостроек сегодня оплачивают ремонт старого и аварийного жилья. Возникает закономерный вопрос: а кто будет оплачивать ремонт их дома через 25 лет.
Очередность проведения ремонта также зачастую ставится субъектами РФ в зависимость не столько от состояния дома, сколько от сопутствующих факторов - фактически поступивших платежей собственников, количества жителей в доме и т.п. Однако эти критерии носят субъективный характер. На это указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своём Постановлении от 12 апреля 2016 года № 10-П9.
По нашему мнению, необходимо принять дополнительные меры, направленные на обеспечение информирования о содержании региональных программ капремонта и критериях оценки состояния домов, на основании которых определяется очередность проведения капремонта.
Вся система капитального ремонта состоит из двух самостоятельных блоков: формирование фонда капитального ремонта и непосредственное осуществление капитального ремонта. И в том и в другом блоке на поверхности лежит немало рисков для собственников помещений.
Серьезные риски несут собственники, принявшие решение о формировании фонда капитального ремонта на специальном счете, поскольку фактически не имеют рычагов воздействия (кроме права на информацию) на владельца специального счета, который может оказаться банкротом, либо ненадлежащим образом исполнять свои обязанности.
С одной стороны статья 172 ЖК РФ регламентирует вопросы контроля за формированием фонда капитального ремонта, устанавливая ряд обязанностей владельцев специального счета и региональных операторов. С другой стороны, ответственность за неисполнение этих обязанностей действующим законодательством не предусмотрена.
В целях повышения качества обслуживания граждан в коммунальной сфере представляется целесообразным дополнить ст.172 ЖК РФ п. 6 «Ответственность владельцев специального счета и региональных операторов за неисполнение или ненадлежащее исполнение региональным оператором своих обязательств» и внести соответствующие изменения в КоАП РФ, в виде ответственности владельцев специального счета и региональных операторов за неисполнение или ненадлежащее исполнение региональным оператором своих обязательств.
Что касается самого капитального ремонта, то остро встают вопросы выбора подрядчика, осуществления контроля за качеством выполненных работ, гарантийных обязательств, возмещения убытков, а также вопрос низкой эффективности программ капитального ремонта в целом.
Статьей 180 ЖК РФ четко закреплено, что региональный оператор осуществляет функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете регионального оператора, а также финансирование расходов на капитальный ремонт (то есть функции заказчика). Таким образом, региональный оператор оказывает собственникам помещений услугу по организации проведения капитального ремонта и, соответственно, несет ответственность за результат как оказанной услуги, так и за качество выполненных работ по капитальному ремонту. По нашему мнению, это один из недостатков в деятельности региональных фондов. Региональный оператор не является строительной организацией и организацией, которая осуществляет строительный контроль. Эти функции на конкурсной основе делегируются сторонним компаниям, что удваивает количество проблем. Контроль за подрядными работами ведется такими же привлеченными компаниями, часто дистанционно, со слов и по фотографиям. Нередко привлекаются «контролирующие» предприятия, даже не утруждающие себя выездами на место. Более того, как показывает практика, названные "контролирующие" предприятия из соображений экономии выбираются в других регионах, значительно удаленных от нахождения ремонтируемого МКД, что само по себе изначально предполагает отсутствие надлежащего контроля в процессе проведения работ и приемку выполненных работ в надлежащем виде.
По данным Фонда содействия реформированию ЖКХ, в ходе проверок были выявлены следующие нарушения:
- В 19 регионах РФ были выявлены факты проведения работ по капитальному ремонту с нарушениями технологии их производства, в т.ч. несоблюдение на должном уровне требований градостроительного законодательства.
- В 5 субъектах РФ (Республиках Алтай, Коми, Северная Осетия - Алания, Ростовской и Ульяновской областях) выявлено использование средств финансирования на оплату работ, выполненных в 2013 году, не предусмотренных методическими рекомендациями по формированию состава работ по капитальному ремонту МКД финансируемых за счет средств, предусмотренных федеральным законодательством.
- В 5 субъектах РФ (Республике Крым, Вологодской, Ростовской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, г. Севастополе) выявлены факты оплаты фактически не выполненных при проведении капитального ремонта работ.
- В 13 регионах выявлены нарушения порядка расходования средств финансовой поддержки. Например, в Рязанской и Ульяновской областях сумма возникшей экономии средств, выделенных на проведение работ по капитальному ремонту, не была перераспределена. В Республиках Северная Осетия- Алания, Тыва, Вологодской, Ивановской и Ростовской областях акты выполненных работ не были согласованы с органами местного самоуправления.
Учитывая изложенное, в случае некачественного оказания услуг к региональному оператору применяются нормы, установленные гражданским законодательством, о чем прямо указано в ст. 188 ЖК РФ. При этом остается неясным, за счет каких средств будут возмещаться убытки, если региональный оператор не получает доход. Ответ очевиден - за счет взносов на капитальный ремонт, то есть за счет собственников жилья.
Одновременно закон устанавливает субсидиарную ответственность субъекта Российской Федерации за исполнение региональным оператором обязательств перед собственниками помещений в многоквартирных домах, но и в этом случае расплачиваться опять придётся налогоплательщикам. Однако учитывая субсидиарную ответственность субъектов Российской Федерации за исполнение региональных программ капремонта общего имущества в МКД такой объем недофинансирования региональных программ субъектов РФ является скрытым дефицитом региональных бюджето.
Персональная ответственность за результаты исполнения программы просто не предусмотрена.
Основными нарушениями в деятельности фондов капитального ремонта являются: ненадлежащая организация и осуществление строительного контроля заказчика и подрядчика при проведении капитального ремонта, отсутствие или несвоевременное составление исполнительной документации, отсутствие в составе комиссий по приемке в эксплуатацию отремонтированных домов представителей собственников помещений. Анализ обращений граждан показал, что собственников помещений попросту не допускают даже до документов, касающихся проведенного ремонта.
Также в ходе проверок фиксировался низкий уровень сбора средств на капитальный ремонт за счет средств населения. В 21 субъекте РФ выявлено несоблюдение стандартов раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления МКД.
В соответствии с подпунктом «а» п. 5 Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, информация раскрывается путем обязательного опубликования на официальном сайте в сети Интернет, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также на одном из следующих сайтов в сети Интернет, определяемых по выбору управляющей организации: сайт управляющей организации; сайт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; сайт органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого управляющая организация осуществляет свою деятельность.
Приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 г. № 124 официальным сайтом в сети Интернет, предназначенным для раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, путем ее опубликования в сети Интернет определен сайт портала «Реформа ЖКХ»: www.reformagkh.ru.
Однако до настоящего времени требования Стандарта управляющими компаниями в подавляющем большинстве в полном объеме не выполняются.
При массе жалоб собственников жилья на качество работ, нам неизвестно ни одного факта серьезных юридических последствий хотя бы для одного подрядчика.
Тем не менее, стоит отметить, что законом предусмотрена административная ответственность. Однако масштабы наказаний несоизмеримы ответственности. Так, генерального директора регионального Фонда капитального ремонта многоквартирных домов оштрафовали на 10 тысяч рублей за неисполнение сроков ремонта по восьми многоэтажным домам в Волгоградской области.
В связи с этим полагаем целесообразным внести изменения в ЖК РФ, в части установления персональной ответственности за результаты исполнения программы капитального ремонта.
Множество правовых вопросов вызывает как сама идея создания накопительных счетов, так и организационно-правовая форма создания региональных операторов, которая противоречит основам гражданского законодательства.
На несовершенство системы капитального ремонта указывает и то количество изменений, которые были внесены в раздел IX в течение трех лет. При этом эти изменения носят разрозненный, бессистемный характер.
На сегодняшний день многочисленные обращения граждан и общественных организаций об отмене существующей системы капитального ремонта как неэффективной и не соответствующей законодательству Российской Федерации поступают в самые различные инстанции, включая Генеральную прокуратуру РФ и Конституционный суд Российской Федерации. По нашему мнению, одной из многочисленных причин недовольства гражданами существующей системой капитального ремонта является отсутствие информационной поддержки граждан по вопросам капитального ремонта.
Подводя итог, необходимо отметить, что действующая в настоящий момент программа капремонта нуждается в серьезной доработке:
- требуется реформирование системы оплаты ежемесячных тарифов: система должна быть абсолютно «прозрачна» и понятна. Все денежные средства, поступающие от жильцов, должны направляться исключительно на капитальный ремонт их собственного дома;
- план ремонта должен быть составлен на основе анализа текущего состояния дома экспертами и соответствующего экспертного заключения;
- необходимо усовершенствовать положение о порядке начисления взносов на капитальный ремонт, порядке представления платежных документов и учета начисленных и оплаченных взносов;
- обеспечить информационную поддержку граждан по вопросам капитального ремонта.
Предлагаемые в данной статье изменения будут способствовать совершенствованию системы капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.
ГАЛАЕВА Анастасия Александровна
аспирант кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова